I

Die Klägerin betreibt in der Rechtsform einer gemeinnützigen Gesellschaft (gGmbH) eine zur Versorgung von Versicherten der sozialen Pflegeversicherung zugelassene ambulante Pflegeeinrichtung. Sie begehrt die Aufhebung und hilfsweise Feststellung, dass der von den Beklagten erteilte Maßnahmebescheid vom 30.5.2014 rechtswidrig war.

Der Medizinische Dienst der Krankenversicherung (MDK) führte im Februar 2014 eine turnusmäßige Qualitätsprüfung (Regelprüfung) in der Einrichtung der Klägerin unter Einbeziehung von fünf von insgesamt 43 betreuten Pflegebedürftigen durch. In seinem Prüfbericht listete der MDK sieben Defizite und die zu ihrer Behebung erforderlichen Maßnahmen auf. Auf dieser Grundlage erging der streitige Maßnahmebescheid vom 30.5.2014, mit dem die beklagten Landesverbände der Krankenkassen, handelnd für die Landesverbände der gesetzlichen Pflegekassen im Freistaat Sachsen, der Klägerin diverse Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Mängel und Sicherstellung einer angemessenen Pflege unter nach den einzelnen Maßnahmen differenzierender Fristsetzung aufgaben (zB bei der Erstellung bedarfsgerechter prospektiver Fortbildungspläne für alle Leistungsbereiche der Pflegeinrichtung, im Hygienemanagement, bei der Risikoeinschätzung von Versicherten in der Tagespflegeinrichtung, bei der Durchführung von Prophylaxen).

Dagegen hat die Klägerin am 30.6.2014 Klage erhoben. Am 27.1.2015 haben die Beklagten eine weitere Qualitätsprüfung (Regelprüfung) durchgeführt und der Klägerin daraufhin mitgeteilt, nach dem aktuellen Prüfbericht sei man zu dem positiven Ergebnis gelangt, dass die Klägerin ihre gesetzlichen und vertraglichen Pflichten nach dem SGB XI erfülle und eine leistungsfähige Pflege sowie wirtschaftliche pflegerische Versorgung in der Einrichtung gewährleistet sei. Die Qualitätsprüfung in der Einrichtung sei damit abgeschlossen. Die Beklagten gingen davon aus, dass sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt habe. Dieser Erledigungserklärung hat die Klägerin widersprochen. Der Maßnahmebescheid habe seine Regelungswirkung nicht verloren, weil die aufgeführten Maßnahmen weiterhin zu befolgen seien und der Bescheid die Basis für potentielle Sanktionsmaßnahmen wie Vergütungskürzungen bzw Vertragskündigung bilde. Das SG hat die Klage abgewiesen (Gerichtsbescheid vom 3.12.2015).

Das Sächsische LSG hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Es ist wie bereits das SG davon ausgegangen, dass sich der Maßnahmebescheid erledigt habe, weil die weitere Regelprüfung im Januar 2015 beanstandungsfrei geblieben und kein weiterer Maßnahmebescheid nach § 115 Abs 2 SGB XI ergangen sei. Soweit die Klägerin meine, sie sei auch zukünftig verpflichtet, den auferlegten Maßnahmen Rechnung zu tragen, wende sie sich nur allgemein gegen das gesetzliche bzw vertragliche Regelwerk. Aus nur potentiellen Sanktionen (s § 115 Abs 2 SGB XI) könne die Klägerin keine fortdauernde Regelungswirkung des Maßnahmebescheids herleiten. Eine Verletzung des Gebots effektiven Rechtsschutzes aus Art 19 Abs 4 GG sei nicht ersichtlich. Die Fortsetzungsfeststellungsklage gehe mangels Fortsetzungsfeststellungsinteresse ins Leere. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, da für ein landesweites, regelmäßig rechtswidriges Vorgehen der Prüfeinrichtungen bei Qualitätsprüfungen nach § 114 SGB XI keine Anhaltspunkte vorlägen. Überdies handele es sich um Stichprobenprüfungen, denen unterschiedliche Lebenssachverhalte zugrunde lägen. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen eines Amtshaftungsprozesses sei nicht ersichtlich. Ein solches Interesse setze einen nicht offenbar aussichtslosen Amtshaftungsprozess mit hinreichender Sicherheit voraus. Insofern sei der Vortrag der Klägerin unsubstantiiert und widersprüchlich. Zum einen sei nicht ersichtlich, welcher Schaden der Klägerin entstanden sein sollte, wenn sie behaupte, dass gar keine Mängel vorgelegen hätten. Soweit sie aber meine, dass ihr zusätzliche Lohnkosten aus überobligatorisch auferlegten Pflichten entstanden seien, stehe dem entgegen, dass die gesetzlichen und vertraglichen Vorgaben bei der Prüfung eingehalten worden seien. Daraus ergebe sich aber keine Amtspflichtverletzung. Vielmehr rüge die Klägerin die allgemeinen Anforderungen an den Betrieb von Pflegeeinrichtungen (Urteil vom 9.5.2017).

Mit der Beschwerde wendet sich die Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des LSG.

II

Die Nichtzulassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Soweit sie nicht bereits unzulässig ist, ist sie jedenfalls unbegründet. Eine von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 160 Abs 2 Nr 1 SGG) liegt nicht vor. Das Urteil des LSG beruht ferner nicht auf einer Abweichung von einer Entscheidung des BSG, des GmSOGB und des BVerfG (§ 160 Abs 2 Nr 2 SGG). Das Verfahren des LSG leidet auch nicht an einem entscheidungserheblichen Verfahrensmangel (§ 160 Abs 2 Nr 3 SGG).

1. Die beklagten Landesverbände der Krankenkassen sind in diesem Rechtsstreit passiv legitimiert. Der angefochtene Maßnahmebescheid ist von den Verbänden der gesetzlichen Krankenkassen im Freistaat Sachsen "handelnd für die Landesverbände der gesetzlichen Pflegekassen im Freistaat Sachsen" gemäß § 115 Abs 2 SGB XI erteilt worden. Dies entspricht den Regelungen in § 52 Abs 1 S 1 und Abs 4 SGB XI. Soweit danach die Landesverbände der Pflegekassen Aufgaben nach dem SGB XI wahrnehmen, handeln die Landesverbände der Krankenkassen; dh diese nehmen die Aufgaben der Landesverbände der Pflegekassen wahr. Die Landesverbände der Krankenkassen handeln hinsichtlich der im SGB XI den Landesverbänden der Pflegekassen zugewiesenen Aufgaben zwar unter einer anderen Bezeichnung, aber als identische juristische Personen (vgl dazu BSGE 82, 252 = SozR 3-3300 § 73 Nr 1 S 3, Juris RdNr 11).

2. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung erfordert eine klärungsbedürftige und für den zu entscheidenden Fall erhebliche, über den Einzelfall hinaus gehende Rechtsfrage mit Breitenwirkung (stRspr vgl nur BSG SozR 3-1500 § 160a Nr 34 S 70 mwN). Das ist vorliegend nicht der Fall.

Die Klägerin hält für klärungsbedürftig die Frage,

"wird ein Maßnahmebescheid nach § 115 Abs 2 SGB XI durch die Feststellung des Ergebnisses einer weiteren Qualitätsregelprüfung nach §§ 114 ff SGB XI im Sinne des § 39 Abs 2 SGB X auf andere Weise erledigt?"

Diese Frage ist weder klärungsbedürftig noch in einer über den Einzelfall hinausgehenden Weise in einem Revisionsverfahren klärungsfähig. Sie kann nicht allein auf der Grundlage der Anwendung und Auslegung revisiblen Bundesrechts (§ 162 SGG) mit "Ja" oder "Nein" beantwortet werden. Zur ihrer Beantwortung bedarf es vielmehr der Würdigung und Feststellung von Tatsachen zum konkreten Inhalt des Maßnahmebescheids und des Ergebnisses einer weiteren Qualitätsprüfung nach § 114 SGB XI. Nur unter Berücksichtigung der konkreten tatsächlichen Umstände des Einzelfalls kann entschieden werden, ob und in welcher Weise sich der Regelungsinhalt eines Verwaltungsakts (VA) iS von § 39 Abs 2 SGB X auf andere Weise erledigt hat. Nach dieser Vorschrift bleibt ein VA wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Zu dem abstrakten Maßstab der anderweitigen Erledigung hat das BSG aber schon wiederholt entschieden, dass von einer Erledigung "auf andere Weise" auszugehen ist, wenn der VA nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu entfalten oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist (vgl BSGE 119, 57 = SozR 4-2500 § 34 Nr 17, RdNr 38 unter Hinweis auf BSG SozR 4-1200 § 51 Nr 1 RdNr 20; BVerwG Urteil vom 25.9.2008 - 7 C 5/08 - Juris RdNr 13 = NVwZ 2009, 122; ebenso schon BVerwG Beschluss vom 17.11.1998 - 4 B 100/98 - Juris RdNr 9 mwN; vgl auch BSGE 80, 283 = SozR 3-1300 § 50 Nr 19 S 56; BSGE 84, 16 = SozR 3-1300 § 50 Nr 21 S 71 f). Dies hat das LSG vorliegend im Einzelfall bejaht, ohne dass neuer oder weiterer Klärungsbedarf deshalb vorliegt. Dieser ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin weder aus einer potentiellen Kündigung des Versorgungsvertrags noch wegen anderer Sanktionen bei nicht fristgerechter Beseitigung von Qualitätsmängeln. Sanktionen haben die Beklagten vorliegend gerade nicht erwogen, insbesondere ist auch keine Vergütungskürzung erfolgt. Daher ist auch nicht zu erwarten, dass hier solche Fragen im angestrebten Revisionsverfahren abschließend beantwortet würden.

Schließlich weist die Klägerin auch selbst darauf hin, dass den einzelnen Qualitätsregelprüfungen jeweils unterschiedliche konkrete Lebenssachverhalte zugrunde liegen; ausgehend von einer Stichprobenprüfung könne daher das Ergebnis der nachfolgend ergangenen Qualitätsregelprüfung nicht denselben Sachverhalt betreffen und daher je nach Auswahl der Stichprobe zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen führen. Auch hieran zeigt sich gerade, dass von der als grundsätzlich bedeutsam formulierten Frage keine über den Einzelfall hinausgehende Antwort im Sinne allgemeiner Maßstäbe oder Vorgaben zu erwarten ist.

Dass die Beklagten jedenfalls berechtigt waren, zur Überprüfung des Maßnahmebescheids eine Wiederholungsprüfung im Zusammenhang mit der zuvor durchgeführten Regelprüfung zu veranlassen, um zu überprüfen, ob die festgestellten Qualitätsmängel durch die nach § 115 Abs 2 SGB XI angeordneten Maßnahmen beseitigt worden sind, ergibt sich bereits aus dem klaren Wortlaut des Gesetzes von § 114 Abs 4 S 4 SGB XI und bedarf daher keiner weiteren revisionsrechtlichen Prüfung.

Soweit sich die Klägerin im Kern ihres Vortrags gegen die ihrer Ansicht nach überhöhten Pflegestandards bei zukünftigen Qualitätsprüfungen wendet, ist darauf hinzuweisen, dass das BSG bereits ausführlich zum Qualitätsmanagement nach §§ 112 ff SGB XI entschieden hat. Als Trägerin einer zugelassenen Pflegeeinrichtung hat die Klägerin die Qualitätsverantwortung für ihre Einrichtung. Die Träger der Pflegeeinrichtungen sind unbeschadet des Sicherstellungsauftrages der Pflegekassen nach § 69 SGB XI für die Qualität der Leistungen ihrer Einrichtungen einschließlich der Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequalität verantwortlich (§ 112 Abs 1 S 1 SGB XI). Sie haben sich dabei auszurichten an den Maßstäben, die sich aus den für sie verbindlichen Anforderungen in den Vereinbarungen nach § 113 SGB XI sowie den vereinbarten Leistungs- und Qualitätsmerkmalen nach § 84 Abs 5 SGB XI ergeben (§ 112 Abs 1 S 2 SGB XI). Zur Umsetzung dessen haben sie Maßnahmen der Qualitätssicherung sowie ein Qualitätsmanagement nach Maßgabe der Vereinbarungen nach § 113 SGB XI durchzuführen, Expertenstandards nach § 113a SGB XI anzuwenden sowie bei Qualitätsprüfungen nach § 114 SGB XI mitzuwirken (§ 112 Abs 2 S 1 SGB XI). Diese Qualitätsverpflichtung ist Voraussetzung dafür, als Pflegeeinrichtung an der Versorgung von Pflegebedürftigen überhaupt beteiligt zu sein (§ 72 Abs 3 Nr 3 und 4 SGB XI) und stellt mithin die Anforderungen an den Betrieb von Pflegeeinrichtungen sicher (vgl BSG Urteil vom 16.5.2013 - B 3 P 5/12 R - SozR 4-3300 § 115 Nr 2 RdNr 12).

3. Die Darlegungen der Klägerin zur vermeintlichen Rechtsprechungsabweichung können eine Divergenz nicht begründen. Eine Divergenz iS von § 160 Abs 2 Nr 2 SGG liegt vor, wenn die tragenden abstrakten Rechtssätze, die zwei Entscheidungen zugrunde gelegt worden sind, nicht übereinstimmen. Sie kommt nur dann in Betracht, wenn das LSG einen tragenden abstrakten Rechtssatz in Abweichung von einem vorhandenen abstrakten Rechtssatz des BSG, des GmSOGB oder des BVerfG aufgestellt hat. Eine Abweichung liegt nicht schon dann vor, wenn das Urteil des LSG nicht den Kriterien entspricht, die das BSG aufgestellt hat, sondern erst, wenn das LSG diesen Kriterien widersprochen, also andere rechtliche Maßstäbe entwickelt hat. Liegt die Unrichtigkeit der Entscheidung nicht im Einzelfall, sondern in der Nichtübereinstimmung im Grundsätzlichen, begründet dies die Zulassung der Revision wegen Abweichung (stRspr vgl nur BSG SozR 4-1500 § 160 Nr 13 RdNr 17 mwN).

a) Die Klägerin zitiert aus dem Urteil des BSG vom 8.11.2011 (B 1 KR 19/10 R - BSGE 109, 211 = SozR 4-2500 § 33 Nr 19, RdNr 9):

"Eine Wiederholungsgefahr setzt die nicht entfernt liegende Möglichkeit eines wiederholten Auftretens der Rechtsfrage beim Kläger voraus."

Sie stellt dem die Ausführungen des LSG in seinem Urteil (S 9) gegenüber:

"Wiederholungsgefahr setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleicher Verwaltungsakt erlassen wird."

Aus dieser Gegenüberstellung folgt aber keine Divergenz, da sich diese Rechtssätze nicht widersprechen. Die aus dem Urteil des BSG zitierte Passage bezieht sich im nachfolgenden Satz darauf, dass Wiederholungsgefahr bestand, wenn sich konkret abzeichnete, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen oder rechtlichen Umständen ein gleichartiges Leistungsbegehren wieder auftreten könnte (vgl BSG aaO, RdNr 9). Nichts anderes setzt aber das LSG in Bezug auf einen möglicherweise erneuten Maßnahmebescheid voraus. Ein Widerspruch im Grundsätzlichen zwischen den Zitaten aus den Entscheidungen besteht deshalb nicht.

b) Es liegt auch keine Divergenz darin, dass das BSG im Urteil vom 28.8.2007(B 7/7a AL 16/06 R - SozR 4-1500 § 131 Nr 3 RdNr 12) ausgeführt hat:

"Das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines vorprozessual erledigten Verwaltungsakts ist wie das berechtigte Interesse bei einer allgemeinen Feststellungsklage zu behandeln ...; Es sind keine strengeren Anforderungen für die Bejahung des Feststellungsinteresses als im Fall der allgemeinen Feststellungsklage zu stellen ... . Auch für diese Sonderform des allgemeinen Rechtsbedürfnisses ... reicht es aus, wenn der Kläger entsprechende Tatsachen vorträgt, ohne dass große Anforderungen an die Substantiierungspflicht zu stellen sind."

Nach einer weiteren Entscheidung des BSG vom 2.8.2001 (B 7 AL 18/00 R - SozR 3-1500 § 55 Nr 34 - Juris RdNr 11) schließt das für die Feststellungsklage

"in § 55 Abs 1 SGG für die Nr 1 bis 4 zusätzlich geforderte 'berechtigte Interesse' an der erstrebten Feststellung ... jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. ... Der Kläger (muss) für die Klage auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen der Beklagten und einem Dritten eine eigene Rechtsbetroffenheit behaupten und diese (muss) auch möglich sein ... Eine solche Rechtsbetroffenheit setzt rechtlich geschützte Interessen voraus, die vom Schutzzweck der zugrundeliegenden Norm erfasst sein müssen ..."

Demgegenüber hat das LSG in seinem Urteil (S 11) ausgeführt:

"Die Absicht, einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung ... bei den ordentlichen Gerichten geltend machen zu wollen, kann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes begründen, vorausgesetzt, ein entsprechender Prozess ist mit hinreichender Sicherheit zu erwarten und erscheint nicht offenbar aussichtslos ... Auch in diesem Fall muss die Klägerin ihr Feststellungsinteresse und das unmittelbare Bevorstehen eines Schadensersatzprozesses substantiiert darlegen."

Im Hinblick auf die zitierte Passage aus dem Urteil des BSG vom 28.8.2007 (B 7/7a AL 16/06 R - SozR 4-1500 § 131 Nr 3 RdNr 12) liegt schon deshalb keine Divergenz vor, weil diese Passage zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse auf die Gefahr der Wiederholung bzw des Rehabilitierungsinteresses gestützt worden ist; im dort entschiedenen Fall ging es darum, sich vor erneuten unangekündigten Außenprüfungen durch Behörden im privaten Betriebsbereich schützen zu können (vgl BSG aaO, RdNr 13). Die aus dem LSG-Urteil (S 11) zitierte Passage steht diesen Ausführungen aber nicht generell entgegen. Denn das LSG hat sich lediglich zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen einer aus Amtspflichtverletzung begründeten Schadensersatzpflicht geäußert, mithin dort keine Ausführungen zu den Anforderungen an das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr getroffen.

Ferner liegt auch keine Divergenz im Hinblick auf die Ausführungen des BSG im Urteil vom 2.8.2001 (B 7 AL 18/00 R - SozR 3-1500 § 55 Nr 34, Juris RdNr 11) vor. In dieser Passage hat das BSG nur Ausführungen zum berechtigten Feststellungsinteresse iS von § 55 Abs 1 Nr 1 bis 4 SGG und nicht zu § 131 SGG gemacht. Auch dort finden sich keine Ausführungen zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen der Geltendmachung eines auf Amtspflichtverletzung begründeten Schadensersatzanspruches. Es liegen auch hier keine sich widersprechenden Rechtssätze im Grundsätzlichen vor.

4. Schließlich liegt auch kein Verfahrensmangel iS von § 160 Abs 2 Nr 3 SGG vor. Hierzu führt die Klägerin aus, das LSG habe den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 103 SGG) verletzt. In der mündlichen Verhandlung vor dem LSG am 9.5.2017 habe die Klägerin Beweisanträge wiederholt zu Protokoll gegeben und diese somit bis zuletzt aufrechterhalten. Gleichwohl sei das LSG diesen Beweisanträgen ohne hinreichende Begründung nicht nachgegangen. Insbesondere sei die Tatsache aufzuklären gewesen, dass die Expertenstandards des Deutschen Netzwerks für die Qualitätssicherung in der Pflege (DNQP) über die gesetzlichen Anforderungen an Pflegestandards hinausgehen.

Diesbezüglich führt die Klägerin allerdings selbst aus, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen sei, dass es noch an wissenschaftlich fundierten Instrumenten und Qualitätsindikatoren zur Messung und Bewertung der Ergebnis- und Ergebnisqualitäten der Pflege mangele. Trotz dieses Mangels sind aber Qualitätsprüfungen und die Feststellung von Qualitätsmängeln sowie ggf der Erlass von Maßnahmebescheiden gesetzlich vorgesehen. Es unterliegt daher keinen rechtlichen Bedenken, wenn sich diese Qualitätsprüfungen an den derzeit vorhandenen Expertenstandards orientieren, auch wenn diese noch nicht abschließend wissenschaftlich fundiert sind. Denn schließlich zeigt auch die Klägerin nicht auf, aus welchen Gründen die herangezogenen Expertenstandards des DNQP nicht geeignet oder welche anderen Standards besser geeignet sein könnten und wie dies angesichts fehlender wissenschaftlich fundierter Qualitätsindikatoren einem Beweis zugänglich sein könnte. Vor diesem Hintergrund musste sich das LSG nicht gedrängt sehen, diesem Beweisantrag nachzugehen; eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht liegt nicht vor.

Das LSG hat auch darüber hinaus keine greifbaren Anhaltspunkte für landesweite, an strukturellen Mängeln leidende Qualitätsprüfungen gesehen oder für unverhältnismäßige Qualitätsanforderungen. Es hat es als fernliegend eingestuft, den Prüfeinrichtungen generell vorzuwerfen, über die vom SGB XI vorgesehenen Anforderungen an Pflegeeinrichtungen in rechtswidriger Weise hinauszugehen. Die von der Klägerin ohne solche konkreten Anknüpfungspunkte behauptete strukturelle Fehlerhaftigkeit von Qualitätsprüfungen entbehrt jeder Grundlage und war daher nicht "ins Blaue hinein" vom LSG weiter aufzuklären. Dies gebietet auch der Amtsermittlungsgrundsatz nicht bei der Feststellung von Tatsachen (stRspr, vgl BSG Beschlüsse vom 27.11.2014 - B 3 KR 22/14 B - Juris RdNr 13; vom 8.2.2012 - B 5 RS 76/11 B - Juris RdNr 8; vom 2.10.1996 - 6 BKa 63/95 - Juris RdNr 5).

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a Abs 1 S 1 Teils 3 SGG iVm § 154 Abs 2 VwGO.

6. Die Streitwertfestsetzung basiert auf § 197a Abs 1 S 1 Teils 1 SGG iVm § 63 Abs 2, § 47 Abs 3, § 52 Abs 2 GKG.