Sozialrecht nach landesrechtlichen Vorschriften: Pflegesatzvereinbarungen, Schiedsstelle für Pflegesäze in der Sozialhilfe,
Rechtmäßigkeitskontrolle der Schiedsentscheidung
Tatbestand:
Die Beklagte wendet sich mit ihrer Berufung gegen die teilweise Aufhebung eines Schiedsspruchs der Schiedsstelle für Pflegesätze
in der Sozialhilfe im Freistaat Sachsen durch das Verwaltungsgericht. Sie ist Trägerin einer Werkstatt für Behinderte in Dresden-Z.
. Sie betreibt diese Werkstatt auf einem ehemaligen Werksgelände. In einem ersten Bauabschnitt erweiterte sie bis November
1993 durch einen Umbau des auf den Plänen mit der Nummer N1 bezeichneten Gebäudes das Angebot an Behindertenarbeitsplätzen
von 28 auf 60. In der Folgezeit erfolgten weitere Sanierungsarbeiten auf dem Grundstück. Ab August 1996 erfolgte die vollständige
Belegung der in den sanierten Gebäuden vorhandenen Plätze. Die Mitarbeiterzahl stieg bis Oktober 1996 auf 78.
Bereits am 30.11.1995 hatte die Beklagte die Festsetzung eines Einzelentgelts für das Jahr 1996 für die Werkstatt für Behinderte
in Dresden-Z. in Höhe von 56,39 DM arbeitstäglich für den Arbeitsbereich und 107,94 DM arbeitstäglich für den Förder- und
Betreuungsbereich bei der Pflegesatzkommission beantragt. Zur Begründung ihres Antrags führte sie u.a. aus: Das Ergebnis der
Pflegesatzverhandlungen entspreche in keiner Weise ihren Kostenstrukturen. Bei ihr seien die Personalkosten überdurchschnittlich
hoch, weil es sich um eine Werkstatt handele, die schon vor der Wende als Einrichtung bestanden habe, und somit das durchschnittliche
Lebensalter der Mitarbeiter höher als in vergleichbaren Einrichtungen sei. Ferner müsse in der Aufbauphase das Personal, besonders
deutlich im Verwaltungsbereich, schon für die zukünftige Gesamtkapazität vorgehalten werden. Es sei weiterhin erforderlich,
dass die vollen Darlehenszinsen übernommen würden. Beim Brandversicherungswert müsse der durch die Gebäude 28/29 erhöhte derzeitige
Wert zugrunde gelegt werden.
Im Zeitpunkt der Antragstellung betrug das mit dem Kläger bis zum 31.12.1995 vereinbarte Einzelentgelt für den Arbeitsbereich
52,01 DM arbeitstäglich und für den Förder- und Betreuungsbereich 83,73 DM arbeitstäglich.
Am 13.3.1996 und 17.4.1996 fanden zwischen dem Kläger und der Beklagten Verhandlungen über das Entgelt statt, in denen im
Wesentlichen Einigung über die Kosten erzielt wurde. Eine Ausnahme stellten die in der von der Beklagten ihrem Antrag beigelegten
Kostenberechnungen unter Punkt 3 - Anlage Kosten - in den Punkten 3.1 und 3.2 ausgeführten Beträge für Abschreibungen auf
Gebäude/Inventar und Abschreibungen auf Maschinen dar.
Mit Schreiben vom 31.5.1996 rief die Beklagte die Schiedsstelle für Pflegesätze in der Sozialhilfe im Freistaat Sachsen zur
Überprüfung der beantragten Abschreibung auf Inventar und Gerätschaften an. Sie trug vor, dass die hierfür als Abschreibungsgrundlage
vom Kläger anerkannten 2.500,00 DM pro Werkstattplatz als pflegewirksam völlig unzureichend seien. Es müsse grundsätzlich
von einem Höchstbetrag von 6.500,00 DM für die maßnahmebezogene Ausstattung in der Erstausstattung ausgegangen werden. Produktionsbezogene
Kosten seien entgegen der Auffassung des Klägers im Höchstbetrag nicht mit enthalten. Dies sei auch bei der Beklagten nicht
der Fall. Die Ausstattungsliste mache deutlich, dass es sich um angeschaffte Gegenstände handele, ohne die eine Werkstatt
überhaupt nicht eröffnet werden könne. Die vom Kläger angebotene Pauschale sei von diesem nicht näher erläutert worden und
unterscheide nicht zwischen den einzelnen Bereichen. Die Neuregelung in § 93 Abs. 6 BSHG sei für die Punkte, in denen Einigkeit erzielt worden sei, nicht anwendbar. Im Übrigen seien erhebliche bauliche Investitionen
vorgenommen worden, so dass § 93 Abs. 6 Satz 4 BSHG anzuwenden sei. Es habe mit dem Kläger eine Teilvereinbarung über die unstreitigen Punkte gegeben, in deren Ergebnis der
Kläger für den Arbeitsbereich einen Betrag in Höhe von 56,28 DM arbeitstäglich und für den Förder- und Betreuungsbereich in
Höhe von 108,94 DM arbeitstäglich angeboten habe. Hiervon dürfe der Kläger nicht mehr abrücken. Sie beantrage, den für die
Ermittlung der Abschreibung erforderlichen Ausstattungsbedarf entsprechend der vorgelegten Aufstellung mit 4.411.00 DM pro
Platz festzulegen.
Der Kläger trug in seiner Erwiderung an die Schiedsstelle im Wesentlichen vor: Das ursprüngliche Angebot könne nicht mehr
aufrechterhalten werden, nachdem § 93 Abs. 6 BSHG seit dem 1.8.1996 nur noch mit der Begrenzung des jährlichen Steigerungssatzes auf die vereinbarten Pflegesätze gelte. Mit
dieser Neufassung der maßgeblichen Vorschrift seien die Teilergebnisse aus den Gesprächen gegenstandslos geworden. Die Gesetzesänderung
erlaube nunmehr nur noch eine Steigerung von 2,5 %.
Mit Schiedsspruch vom 28.11.1996 gab die Schiedsstelle für Pflegesätze dem Antrag der Beklagten teilweise statt und setzte
das Entgelt ab dem 10.6.1996 bis zum 31.12.1996 für den Arbeitsbereich auf 56,28 DM arbeitstäglich und für die Förder- und
Betreuungsgruppe auf 108,94 DM arbeitstäglich fest. Zur Begründung führte die Schiedsstelle im Wesentlichen aus: Nach dem
Ergebnis der Verhandlungen vom 13.3.1996 und 17.4.1996 sei nunmehr allein die Inventarpauschale noch streitig gewesen. In
allen anderen Positionen hätten die Beteiligten Lösungen gefunden. Ausgehend von dem der Schiedsstelle vorliegenden Vorabbeschaffungsplan
und in Kenntnis der Schwierigkeiten der Unterscheidung von maßnahmebezogenem und produktionsbezogenem Inventar sei die sachkundig
besetzte Schiedsstelle zu der Überzeugung gelangt, dass der bei den Verhandlungen vom Kläger angebotene Kompromiss in Höhe
von 2.500,00 DM pro Platz der Kostensituation der Beklagten gerecht werde. Der Kläger könne sich nicht auf die ab 1.8.1996
in Kraft getretene Regelung des § 93 Abs. 6 BSHG berufen. Auf Einrichtungsträger, die vor diesem Datum für den Zeitraum ab 1.4.1996 Vereinbarungen getroffen hätten, wende
der Kläger diese Vorschrift nur bei künftigen Entgeltvereinbarungen an.
Am 21.2.1997 erhob der Kläger Klage und beantragte, die Entscheidung der Schiedsstelle für Pflegesätze in der Sozialhilfe
im Freistaat Sachsen vom 28.11.1996 zu ändern und das Entgelt mit Wirkung ab dem 10.6.1996 bis zum 31.12.1996 für den Arbeitsbereich
auf 53,31 DM/BT und für die Förder- und Betreuungsgruppe auf 85,82 DM/BT festzusetzen. Zur Begründung trug er im Wesentlichen
vor: Bei der Entgeltvereinbarung mit der Beklagten hätte der seit dem 1.8.1996 geltende § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG beachtet werden müssen. Es habe deshalb eine Koppelung an die am 18.7.1995 zwischen den Beteiligten vereinbarten Entgelte
erfolgen müssen.
Die Beklagte trat der Klage entgegen und beantragte ihre Abweisung. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor: Sie sei nicht
passiv legitimiert, da die Klage sich gegen die Schiedsstelle hätte richten müssen. Zudem sei der Schiedsspruch kein Verwaltungsakt,
da die Vereinbarung über die Pflegesätze zwischen dem Sozialhilfe- und dem Einrichtungsträger ein öffentlich-rechtlicher Vertrag
sei, in dessen Rahmen nicht einseitig durch Verwaltungsakt entschieden werden dürfe. Mit dem Anrufen der Schiedsstelle habe
die Beklagte lediglich einen Zusatzbetrag geltend gemacht und nicht die Punkte, in denen in Vorverhandlungen Einigkeit erzielt
worden sei, nochmals in Frage gestellt.
Widerklagend beantragte die Beklagte die Feststellung, dass die Abschreibungen auf Inventar/Maschinen in Höhe von 348.509,00
DM (410.011,00 DM - 61.502,00 DM) entsprechend dem Pflegesatzantrag vom 13.11.1995 als Kostenbestandteil des Pflegesatzes
anerkannt werde. Der Kläger beantragte insoweit, die Widerklage abzuweisen.
Mit Urteil vom 30.8.2001 hob das Verwaltungsgericht Dresden den Schiedsspruch der Schiedsstelle für Pflegesätze in der Sozialhilfe
im Freistaat Sachsen vom 28.11.1996 insoweit auf, als durch ihn für die Beklagte in der Werkstatt für Behinderte S. in Dresden-Z.
für die Zeit vom 10.6.1996 bis zum 31.12.1996 ein Entgelt für den Arbeitsbereich über 53,31 DM arbeitstäglich und für den
Förder- und Betreuungsbereich über 85,82 DM arbeitstäglich festgesetzt wird. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht
im Wesentlichen aus: Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig, da die Schiedsstellenentscheidung einen Verwaltungsakt darstelle.
Der Kläger habe seine Klage auch gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Dessen Passivlegitimation ergebe sich nach der seit
dem 1.1.1999 geltenden Rechtslage. Die Klage sei auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die angegriffene
Schiedsstellenentscheidung sei rechtswidrig, soweit sie die zwischen den Beteiligten unstreitig vorverhandelten Entgeltpositionen
ohne Berücksichtigung der Deckelungsregelung in § 93 Abs. 6 BSHG in der seit dem 1.8.1996 geltenden Fassung in ihre Festsetzung übernommen habe. Das Gericht sei dazu befugt, die Rechtmäßigkeit
der Schiedsstellenentscheidung nicht nur auf die Entgeltpositionen, wegen der die Beklagte die Schiedsstelle angerufen habe
und über die die Beteiligten bei den Vorverhandlungen keine Einigung hätten erzielen können, zu prüfen. Auch wenn der Wortlaut
des Gesetzes in § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG (Fassung 1994) bzw. § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG (Fassung 1999) eine Beschränkung der Schiedsstellenentscheidung in dem Sinne nahe läge, dass die Entscheidungskompetenz der
Schiedsstelle auf die Gegenstände begrenzt sei, über die die Vertragsparteien keine Einigung hätten erzielen können, bedeute
dies jedoch nicht, dass die Schiedsstelle in jedem Fall nur über die ihr angetragenen einzelnen Entgeltpositionen entscheiden
könne. Der Schiedsspruch sei ein Verwaltungsakt mit der Wirkung einer vertraglichen Vereinbarung; durch die Entscheidung der
Schiedsstelle komme die Pflegesatzvereinbarung erst zustande.
Die Widerklage sei unzulässig, da sie nicht fristgerecht erhoben worden sei.
Mit Beschluss vom 30.6.2004 ließ der Senat auf den Antrag des Klägers die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Dresden wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache i.S.d. §
124 Abs.
2 Nr.
3 VwGO zu (5 B 827/01). Als von grundsätzlicher Bedeutung wertete der Senat die vom Beklagten aufgeworfene Rechtsfrage, ob die verwaltungsgerichtliche
Überprüfung der Entscheidung der nach § 94 BSHG gebildeten Schiedsstelle nur auf die Gegenstände zu beschränken sei, über die die Beteiligten (Vertragspartner) keine Einigung
hätten erzielen können.
Zur Begründung wiederholt und vertieft der Beklagte seinen Vortrag im verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren.
Er beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 30. August 2001 - 6 K 456/97 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er Vortrag im Sinne der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
Dem Senat liegen die zur Sache gehörenden Akten des Klägers (3 Heftungen), die Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts Dresden
(6 K 456/97) sowie die Verfahrensakte des Zulassungsverfahrens vor dem Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (5 B 827/01) vor. Auf diese Akten sowie auf die im Berufungsverfahren zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen weiterer
Einzelheiten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Schiedsspruch der Schiedsstelle für Pflegesätze
in der Sozialhilfe im Freistaat Sachsen vom 28.11.1996 insoweit aufgehoben, als durch ihn für die Beklagte in der Werkstatt
für Behinderte S. in Dresden-Z. für die Zeit vom 10.6.1996 bis zum 31.12.1996 ein Entgelt für den Arbeitsbereich über 53,31
DM arbeitstäglich und für den Förder- und Betreuungsbereich über 85,82 DM arbeitstäglich festgesetzt wird. Der Schiedsspruch
vom 28.11.1996 ist in dem vorgenannten Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§
113 Abs.
1 Satz 1
VwGO).
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die auf die Änderung der Schiedsstellenentscheidung vom 28.11.1996
gerichtete Klage als Anfechtungsklage zulässig ist. Die Schiedsstellenentscheidung ist ein vertragsgestaltender Verwaltungsakt
i.S.d. § 31 Satz 1 SGB X (BVerwG, Beschl. v. 28.2.2002 - 5 C 25/01 -, zit. n. Juris, m.w.N.).
Die Klage ist auch gegen den richtigen Beklagten gerichtet. Dabei kann der Senat die Frage offen lassen, ob der Kläger ursprünglich
seine Klage hätte gegen die Schiedsstelle richten müssen, oder ob auch zu diesem Zeitpunkt bereits die Beklagte der richtige
Beklagte gewesen ist. Jedenfalls ist seit dem 1.1.1999 die Beklagte als Vertragspartei der richtige Beklagte. Dies ergibt
sich aus § 93b Abs. 1 Satz 4 BSHG, der durch Art. 1 Nr. 30 des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 (BGBl. I S. 1093) eingeführt worden und am 1.1.1999 in Kraft getreten ist (Art. 17 Satz 1 des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts).
Danach richtet sich die Klage gegen die Entscheidung der Schiedsstelle (§ 93b Abs. 1 Satz 3 BSHG) nunmehr gegen eine der Vertragsparteien nicht (mehr) gegen die Schiedsstelle.
Der Senat braucht im vorliegenden Fall ferner nicht der Frage nachzugehen, ob der Kläger am 21.2.1997 und damit vor dem 1.1.1999
seine Klage zutreffend gegen den Caritas Sozialwerk im B. e.V. gerichtet hat, oder ob er auf Grund der - landesrechtlichen
Regelungen - über die Einrichtung der Schiedsstelle im Freistaat Sachsen die Klage gegen diese hätte richten müssen. Sollte
letzteres der Fall gewesen sein, so wäre die Klage zunächst gegen den falschen Beklagten gerichtet worden. Dieser Fehler wäre
jedoch am 1.1.1999 unbeachtlich geworden, da in diesem Falle der bis dahin falsche Beklagte durch die gesetzliche Neuregelung
in § 93b Abs. 1 Satz 4 BSHG in die richtige Beklagtenstellung hineingewachsen wäre.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 28.2.2002, aaO) ist § 93b Abs. 1 Satz 4 BSHG auf die Fälle anzuwenden, in denen die Klage vor dem 1.1.1999 zutreffend gegen die Schiedsstelle gerichtet wurde. Die gesetzliche
Neuregelung in § 93b Abs. 1 Satz 4 BSHG gilt mangels abweichender Regelungen auch für im Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens bereits anhängige Streitsachen. Dies gilt
jedenfalls für den Fall, dass vor dem 1.1.1999 die Klage gegen die Schiedsstelle als richtigen Beklagten gerichtet war. Mit
dem In-Kraft-Treten der Vorschrift trat ein gesetzlicher Parteiwechsel auf der Beklagtenseite ein.
Diese Rechtsgrundsätze sind auch auf den Fall anwendbar, dass vor dem 1.1.1999 die Klage gegen die Schiedsstelle hätte gerichtet
werden müssen, tatsächlich jedoch die Vertragspartei als Beklagter bezeichnet wurde. Die gesetzlichen Bestimmungen enthalten
keine Regelungen, die eine andere rechtliche Beurteilung nahe legen. Auch aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Neuregelung
ergeben sich keinerlei Hinweise auf die Notwendigkeit einer anderen rechtlichen Sichtweise.
In Übereinstimmung mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts hält auch der Senat den Schiedsspruch der Schiedsstelle für
Pflegesätze in der Sozialhilfe im Freistaat Sachsen vom 28.11.1996 insoweit für rechtswidrig, als das Pflegesatzentgelt zwischen
den Beteiligten für die Werkstatt für Behinderte in S. in Dresden-Z . für die Zeit vom 10.6.1996 bis zum 31.12.1996 im Arbeitsbereich
über 53,31 DM arbeitstäglich und im Förder- und Betreuungsbereich über 85,82 DM arbeitstäglich festgesetzt worden ist, für
rechtswidrig.
Das Verwaltungsgericht hat bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Ausspruchs der Schiedsstelle den rechtlichen Prüfungsmaßstab
richtig gesehen und angewendet. Das Schiedsstellenverfahren und der Geltungsanspruch der in ihm ergehenden Entscheidung lässt
sich nicht als Ausdruck von Vertragsautonomie und einer freiwilligen Unterwerfung unter ein vertragliches Schlichtungsverfahren
begreifen. Das Schiedsstellenverfahren beruht nicht auf einer vertragsautonomen Entscheidung der Verfahrensbeteiligten, sondern
auf staatlicher Setzung. Der Gesetzgeber hat die Schiedsstelle als weisungsfreies, mit Vertretern der Interessen der betroffenen
Gruppen besetztes Konfliktlösungs- und Schlichtungsgremium ausgestaltet und damit zum Ausdruck gebracht, dass er dieses Gremium
als mit der zu regelnden Materie vertrautes und zu einer vermittelnden Zusammenführung potenziell gegenläufiger Interessen
berufenes Entscheidungsorgan für geeignet hält, eine sach- und interessengerechte Lösung zu finden. Der Schiedsstelle steht
deshalb für ihre Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe (insbesondere Wirtschaftlichkeit,
Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit) eine Einschätzungsprärogative zu, die es gebietet, die gerichtliche Überprüfung darauf zu
beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben betrachtet, den Sachverhalt vollständig ermittelt
hat und in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.2.2002,
aaO).
Entgegen der Auffassung des Beklagten beschränkt sich die vom Gericht vorzunehmende - eingeschränkte - Rechtmäßigkeitskontrolle
der Schiedsstellenentscheidung nicht auf die einzelnen Entgeltpositionen, wegen der der Beklagte die Schiedsstelle angerufen
hat und über die die Beteiligten bei den Vorverhandlungen keine Einigung erzielen konnten. Dem Beklagten ist insoweit zuzugeben,
dass der Wortlaut des im Zeitpunkt der Entscheidung der Schiedsstelle geltenden § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG in der Neufassung vom 23.3.1994 (BGBl. I S. 646 - BSHG 1994 -), der inhaltsgleich mit der Regelung in § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG in der Fassung von Art. 1 Nr. 30 des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 (BGBl. I S. 1088, in Kraft getreten am 1.1.1999 - Art. 17 - BSHG 1999) ist, eine solche den Gegenstand der Schiedsstellenentscheidung beschränkende Überprüfung nahe legt. Nach Satz 1 des
Absatzes 2 dieser Vorschrift ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme von Aufwendungen für die Hilfe in einer Einrichtung
nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität
der Leistungen sowie über die dafür zu entrichtenden Entgelte besteht; in anderen Fällen soll er die Aufwendungen übernehmen,
wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalles geboten ist. § 93 Abs. 3 Satz BSHG 1994 bestimmt, dass die Schiedsstelle nach § 94 BSHG auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte, wenn
eine Vereinbarung innerhalb von 6 Wochen nicht zustande kommt, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert
hat,
Das Verständnis der Regelung des § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG Fassung 1994 wird maßgeblich durch die Regelung über die Entscheidungskompetenz der Schiedsstelle bestimmt. § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG 1994 erfasst die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG 1994 (§ 93 Abs. 3 Satz 1 BSHG 1994). Wie sich bereits aus dem oben Ausgeführten ergibt, handelt es sich dabei um Vereinbarungen über Inhalt, Umfang und
Qualität der Leistungen sowie über die dafür zu entrichtenden Entgelte (§ 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG 1994). Des Weiteren sind nach § 93 Abs. 2 Satz 5 BSHG Fassung 1994 Prüfungsregelungen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistung zu vereinbaren. § 93 Abs. 2 BSHG 1994 regelt somit drei Vereinbarungen, nämlich die Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen. Die Schiedsstelle
konnte somit nach der bis zum 31.12.1998 geltenden Rechtslage über alle drei Vereinbarungen entscheiden. Auf der Grundlage
dieser Rechtslage ergab sich der Sinn der Formulierung in § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG 1994, wonach die Schiedsstelle auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände zu entscheiden hat, über die keine
Einigung erreicht werden konnte, daraus, dass die Schiedsstelle vernünftigerweise nicht eine Entscheidung über eine etwa alle
drei Vereinbarungsgegenstände erfassende Vereinbarung treffen konnte, sondern nur über den oder die Vereinbarungsgegenstände,
die noch im Dissens waren. Der Be- griff Gegenstände i.S.d. § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG 1994 ist deshalb im Sinne der in § 93 Abs. 2 BSHG 1994 aufgeführten unterschiedlichen Vereinbarungen zu verstehen.
Ein anderes Verständnis dieser Vorschrift nach ihrem Wortlaut folgt nicht daraus, dass der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur
Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 (aaO) eine wortgleiche Formulierung in § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG 1999 aufgenommen hat, obwohl Gegenstand der Entscheidung der Schiedsstelle nur noch die Vergütungsvereinbarung sein kann
(vgl. § 93b Abs. 1 Satz 2, § 93a Abs. 2 BSHG 1999). Nach dieser Regelung über die Beschränkung der Schiedsstellenentscheidung auf Vergütungsvereinbarungen hat die Formulierung
ihren Sinn weitgehend verloren. Allerdings bleibt auch insoweit noch ein Anwendungsbereich bestehen. Besteht nämlich über
einen Punkt der Vergütungsvereinbarung keine Einigung, so besteht damit auch hinsichtlich der Gesamtvergütungsvereinbarung
keine Einigung.
Eine umfassende Entscheidungskompetenz der Schiedsstelle folgt auch, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen
hat, aus der Rechtsnatur der Schiedsstellenentscheidung als Verwaltungsakt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn, wie im vorliegenden
Fall, unabhängig von den strittigen Punkten die Anrufung der Schiedsstelle nicht auf dieselben beschränkt, sondern umfassend,
d. h. die gesamte Vereinbarung betreffend, erfolgt ist, und der durch Schiedsstellenentscheidung gestalteten gesamten Vereinbarung
zwingende rechtliche Hindernisse entgegenstehen.
Wie der Senat bereits oben ausgeführt hat, handelt es sich bei der Schiedsstellenentscheidung um einen Verwaltungsakt, und
zwar um einen vertragsgestaltenden Verwaltungsakt i.S.d. § 31 Satz 1 SGB X. Der Schiedsstellenspruch ist somit ein Verwaltungsakt mit der Wirkung einer vertraglichen Vereinbarung, durch die Entscheidung
der Schiedsstelle kommt die Pflegesatzvereinbarung erst zustande (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17/97 - zit. n. Juris). Nach ihrer Aufgabenstellung ist die Schiedsstelle auch zu einer inhaltlichen Gestaltung der Vertragsbeziehungen
befugt. Ihre Aufgabe ist es, in der Besetzung mit der zu regelnden Materie vertrauten und zu einer vermittelnden Zusammenführung
von unter Umständen gegenläufigen Interessen der Beteiligten berufenen Personen eine sach- und interessengerechte Lösung zu
finden. Dabei hat die Schiedsstelle allerdings die gesetzten rechtlichen Vorgaben zwingend zu beachten. Dies folgt bereits
aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art.
20 Abs.
3 GG), der es auch der Schiedsstelle als einer staatlichen Einrichtung verbietet, rechtswidrige Verwaltungsakte zu erlassen. Wird,
wie im vorliegenden Fall, eine Vergütungsvereinbarung in vollem Umstand vor die Schiedsstelle gebracht, so hat dies zur Folge,
dass die Schiedsstelle eine gegen zwingendes Recht verstoßende, die Vereinbarung insgesamt betreffende Entscheidung nicht
treffen darf.
Ob die vorgenannten Rechtsgrundsätze auch dann anzuwenden sind, wenn die Vertragspartner eine wirksame Teilvereinbarung getroffen
haben und die Schiedsstelle nur noch hinsichtlich eines restlichen strittigen Teils der erforderlichen Vereinbarung angerufen
wird, bedarf hier keiner Vertiefung. Im vorliegenden Fall hat zwar die Beklagte die Schiedsstelle mit der Begründung angerufen,
die Vertragsparteien hätten sich nicht über Abschreibungen für Inventar und Maschinen einigen können, eine Beschränkung der
mit dem Antrag begehrten Entscheidung der Schiedsstelle auf die lediglich die beiden Positionen betreffende Höhe der Entgelte
erfolgte jedoch nicht. Gegenstand der Schiedsstellenentscheidung war somit das Pflegeentgelt in voller Höhe.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht weiter davon ausgegangen, dass die Schiedsstelle auch nicht deshalb zur ungeprüften
Übernahme der unstrittigen Entgeltpositionen verpflichtet gewesen sei, weil diese schon Gegenstand eines zwischen den Beteiligten
bestehenden Vertrages geworden wären. Eine vertragliche Regelung über die unstrittigen Entgeltpositionen lag weder im Zeitpunkt
des Antrags auf Entscheidung der Schiedsstelle noch im Entscheidungszeitpunkt selbst vor. Hierzu hätte es eines öffentlich-rechtlichen
Vertrages bedurft, der jedoch zwischen den Beteiligten nicht geschlossen wurde. Es fehlt insoweit an der nach § 56 SGB X erforderlichen Schriftlichkeit für die Wirksamkeit eines solchen Vertrages, nach dem für Pflegesatzvereinbarungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz keine Vorschriften über die Regelung einer anderen Form dieser Verträge bestehen. Eine schriftliche Vereinbarung ist jedoch
von den Beteiligten nicht getroffen worden.
Die Schiedsstellenentscheidung ist rechtswidrig, soweit sie die seit dem 1.8.1996 geltende Deckelungsregelung des § 93 Abs. 6 BSHG nicht berücksichtigt hat. Nach § 96 Abs. 6 Satz 1 und 2 BSHG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 (BGBl. I S. 1088) durften die am 18.7.1995 vereinbarten oder durch die Schiedsstelle festgesetzten Pflegesätze bezogen auf das Jahr 1995 beginnend
mit dem 1. April 1996 in den Jahren 1996, 1997 und 1998 jährlich nicht höher steigen als 2 v. H. im Beitrittsgebiet und 1
v. H. im übrigen Bundesgebiet. Im Einzelfall konnte im Beitrittsgebiet der jährliche Steigerungssatz um bis zu 0,5 v. H. erhöht
werden. Die für das Jahr 1995 zwischen den Beteiligten vereinbarten Entgelte betrugen für den Arbeitsbereich 52,01 DM und
für den Förderungs- und Betreuungsbereich 83,73 DM. Ausgehend von einer 2,5%igen Steigerung dieser Entgelte, wie sie als Obergrenze
in § 93 Abs. 6 Satz 1 und 2 BSHG vorgeschrieben wird, hätte die Schiedsstelle die Entgelte nicht über die aus dem Tenor der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung
ersichtliche Höhe hinaus festsetzen dürfen. Soweit die Schiedsstellenentscheidung die Entgelte für die vorgenannten Bereiche
über die genannten Beträge hinaus festsetzt, ist sie rechtswidrig.
Der Anwendung der Regelung in § 93 Abs. 6 Satz 1 und 2 BSHG auf den vorliegenden Fall steht nicht entgegen, dass sie erst zum 1.8.1996 in Kraft getreten ist. Dem kann der Beklagte auch
nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Entgeltverhandlungen bereits im März und April 1996 stattgefunden hätten und dort
auch mit Ausnahme von zwei Positionen Übereinstimmung über die Höhe der Entgelte - teilweise - erzielt worden sei. Wie der
Senat oben ausgeführt hat, war die Schiedsstelle an diese Einigung nicht gebunden. Dies bedeutet, dass die Entscheidung über
die Entgelte in voller Höhe an der im Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Rechtslage auszurichten war.
Dieses Verständnis der Deckelungsvorschrift in § 93 Abs. 6 Sätze 1 und 2 BSHG begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Zutreffend hat insoweit das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die
- zeitlich befristete - Deckelungsregelung der Sicherung des finanziellen Handlungsspielraums der Träger der Sozialhilfe dient
und damit einen vernünftigen Grund des Gemeinwohls darstellt, der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Kostendämpfungs-
und Deckelungsregelungen als Berufsausübungsregelungen grundsätzlich als mit der Verfassung vereinbar anzusehen ist. Die in
der Literatur geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf eine von Verfassungs wegen unzulässige Rückwirkung
der Geltung der Deckelungsregelung (z.B. Neumann/Reichert, Die Neuregelung des § 93 Abs. 6 BSHG und dessen Anwendung auf Pflegeheime - zur Verfassungsmäßigkeit der Pflegesatzdeckelung -, NDV 1997, 43 [44]), bedürfen im vorliegenden Fall keiner weiteren Betrachtung, weil ein zwischen den Beteiligten vereinbarter oder festgesetzter
Pflegesatz vor dem 1. August 1996 noch nicht bestanden hat, in den das Gesetz rückwirkend hätte eingreifen können. In einem
abgeschlossenen, in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt ist somit im vorliegenden Fall durch § 96 Abs. 1 Satz 1 und 2 BSHG nicht rückwirkend eingegriffen worden.
Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Beklagten, die unter Berufung auf die Begründung der Schiedsstellenentscheidung die
Auffassung vertritt, die Grundsätze des Vertrauensschutzes würden im vorliegenden Fall rechtlich dazu zwingen, die Deckelungsregelung
in § 93 Abs. 6 Sätze 1 und 2 BSHG nicht anzuwenden. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass seit dem die Deckelungsregelung betreffenden
entsprechenden Kabinettsbeschluss vom 18.7.1995 eine Begrenzung der Erhöhung von Pflegesätzen grundsätzlich bekannt war. Der
die Deckelungsregelung enthaltene Gesetzesbeschluss zur Reform des Sozialhilferechts wurde vom Bundestag bereits am 1.3.1996
und damit zwar nach der Stellung des Antrags der Beklagten bei der Pflegesatzkommission (30.11.1995), aber vor Aufnahme der
Verhandlungen zwischen den Beteiligten dieses Verfahrens (13.3.1996) gefasst. Ein Vertrauenstatbestand auf den Fortbestand
der bisherigen Regelung konnte somit vom Beklagten nicht mehr für sich in Anspruch genommen werden. Die Änderung des vom Bundestag
am 1.3.1996 beschlossenen Reformgesetzes im weiteren Gesetzgebungsverfahren ließ die Dekkelungsregelung unberührt, so dass
im Hinblick darauf der Beklagte damit rechnen musste, dass für Entgeltvereinbarungen nach dem 1.8.1996 andere Regelungen als
bisher gelten könnten.
Entgegen der Auffassung des Beklagten liegen die ein Überschreiten der in § 93 Abs. 6 Sätze 1 und 2 BSHG genannten Steigerungssätze rechtfertigenden Voraussetzungen nicht vor. § 93 Abs. 6 Satz 4 BSHG bestimmt insoweit, dass in den Fällen, in denen im Einvernehmen mit dem Träger der Sozialhilfe, mit dem eine Vereinbarung
bestand, der Zweck der Einrichtung wesentlich geändert oder erhebliche bauliche Investitionen vorgenommen wurden, als Basis
für die Steigerung die Vereinbarungen des Jahres 1995 von vergleichbaren Einrichtungen zugrunde zu legen waren.
Der Senat kann im vorliegenden Fall die Frage offen lassen, ob, wie der Beklagte behauptet, im maßgeblichen Zeitraum der Zweck
der Einrichtung wesentlich geändert bzw. erhebliche bauliche Investitionen vorgenommen wurden. Die unter Berücksichtung der
Deckelungsregelung rechtlich zulässigen Beträge bewegen sich innerhalb der Bandbreite der Vergütungsvereinbarungen des Jahres
1995 für vergleichbare Einrichtungen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §
154 Abs.
1 VwGO. Das Berufungsverfahren ist gerichtskostenfrei (§
188 Satz 2
VwGO) Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des §
132 Abs.
2 VwGO nicht vorliegen.
