Im Streit steht die Feststellung der anerkennungsfähigen Aufwendungen für die stationäre Pflegeeinrichtung "Haus H" in U (nachfolgend: Seniorenzentrum).

Die Klägerin ist die Trägerin des vorgenannten Altenzentrums, welches 1964 erstmals in Betrieb genommen und 1986 in wesentlichen Teilen umgebaut wurde.

Im Oktober 2015 beantragte die Klägerin auf der Grundlage des am 16.10.2014 in Kraft getretenen Alten- und Pflegegesetz NRW (APG) und der am 02.11.2014 in Kraft getreten Verordnung zur Ausführung des Alten- und Pflegegesetzes NRW und nach § 92 SGB XI (APG DVO) die Feststellung der anerkennungsfähigen Investitionsaufwendungen für das Seniorenzentrum. Das Seniorenzentrum befand sich zum Antragszeitpunkt in der Planungsphase eines erneuten Umbaus (zur Erfüllung der vorgeschriebenen Einzelzimmerquote), der im Kalenderjahr 2019 fertiggestellt werden sollte.

Die Klägerin gab an, bei Inbetriebnahme des Seniorenzentrums im Jahr 1964 einen Betrag von 1.666.809,14 DM an langfristigem Anlagevermögen und von 184.947,73 DM an sonstigem Anlagevermögen aufgewandt zu haben. Die Einrichtung habe damals eine Platzzahl von 90 und eine tatsächliche Nettogrundfläche (NGF) von 2.800 qm gehabt. Für den Umbau 1986 hätten die Aufwendungen für die langfristigen Anlagegüter 15.236.031,67 DM und für die sonstigen Anlagegüter 2.506.683,76 DM betragen. Die Platzzahl sei auf 144 gestiegen. Zwei weitere Plätze seien im Jahr 2000 hinzugekommen, ohne dass hierfür gesonderte Aufwendungen erfolgt seien oder sich die NGF verändert habe. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe die Einrichtung eine Gesamtplatzzahl von 146 und eine tatsächliche NGF von 8.537,95 qm.

Mit Bescheid vom 07.06.2017 stellte der Beklagte die anerkennungsfähigen Aufwendungen für das Seniorenzentrum gemäß § 11 APG DVO fest. Die anerkannte und berücksichtigungsfähige NGF nach § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 7 APG DVO stellte er hierbei mit 7.300 qm fest.

Den Restwert der langfristigen Anlagegüter nach § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 und 2 APG DVO setzte er - ausgehend von einem tatsächlichen Aufwendungsbetrag in Höhe von 7.790.059,29 € und ursprünglich hiervon anerkannten Aufwendungen in Höhe von 7.638.205,17 € - mit 2.902.283,74 €, den Gesamtbetrag der Aufwendungen für sonstige Anlagegüter nach § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 3 APG DVO mit 2.410.917,83 € an. Aufwendungen für die Ersterstellung im Jahr 1964 berücksichtigte der Beklagte nicht. Zur Begründung seiner Feststellungen führte der Beklagte aus, die tatsächliche NFG von 8.537,95 qm habe nicht vollständig angesetzt werden können. Nach § 11 Abs. 8 APG DVO sei für die Feststellung der NGF die im Jahr der Inbetriebnahme tatsächlich vorhandene und anerkennungsfähige NGF maßgeblich. Dies sei bei Inbetriebnahme in 1986 (unter Berücksichtigung der zwei weiteren Plätze im Jahr 2000) eine Fläche von 7.300 qm, da nach den damaligen Regelungen nur 50 qm pro Platz anerkennungsfähig gewesen seien. Hinsichtlich der Aufwendungen für die Anlagegüter werde die bereits in der Vergangenheit nicht vollständig erfolgte Anerkennung fortgeführt. Die Aufteilung der Gesamtaufwendungen in langfristige und sonstige Anlagegüter sei nach den tatsächlich testierten Beträgen erfolgt.

Mit Bescheid ebenfalls vom 07.06.2017 setzte der Beklagte sodann die anerkennungsfähigen Aufwendungen für das Seniorenzentrum nach § 12 APG DVO für die Zeit vom 01.01.2017 bis zum 31.12.2017 fest und stimmte der gesonderten Berechnung insoweit zu. Der Berechnung legte er die Feststellungen aus dem Feststellungsbescheid zugrunde. Die Festsetzung der Instandhaltungs- und Instandsetzungsaufwendungen für langfristige Anlagegüter in Höhe von 138.773,00 € erfolgte dabei unter Zugrundelegung der NGF von 7.300 qm und eines Jahreswertes nach § 6 APG DVO in Höhe von 19,01 € pro qm.

Die Klägerin erhob gegen beide Bescheide fristgerecht Widerspruch. Sie wandte sich gegen den fehlenden Ansatz der Aufwendungen aus 1964 sowie gegen die Höhe des Ansatzes der Aufwendungen für langfristige Anlagegüter aus 1986. Zudem sei die Kürzung der NGF zu Unrecht erfolgt. Bei den in den sechziger und achtziger Jahren stattgefundenen Planungs- und Finanzierungsgesprächen mit den örtlichen und überörtlichen Kostenträgern habe es ausschließlich eine finanzielle Obergrenze pro Altenheimplatz gegeben, nicht aber eine Begrenzung der Quadratmeter.

Mit Widerspruchsbescheid vom 23.05.2018 half der Beklagte dem Widerspruch insoweit ab, als er nunmehr die Aufwendungen aus 1964 dem Grunde nach berücksichtigte. Allerdings bleibe der auf die langfristigen Anlagegüter entfallende Betrag ohne Auswirkung, da die 50-jährige Verteilzeit insoweit bereits im Jahr 2014 abgelaufen sei. Der Betrag für die sonstigen Anlagegüter von 94.562,27 € werde - unter Berücksichtigung einer Indexsteigerung von 19,1 auf 107,9 - in Höhe von 534.202,58 € anerkannt. Die Aufwendungen aus 1986 seien entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gekürzt worden. Vielmehr sei nur eine abweichende Aufteilung zwischen langfristigen und sonstigen Anlagegütern vorgenommen worden.

Die Kürzung der NGF müsse hingegen bestehen bleiben. Die Anerkennung eines höheren Pro-Platz-Wertes sei nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 APG DVO nur bei Einrichtungen möglich, deren Inbetriebnahme nach Inkrafttreten der APG DVO erfolgt sei. Die mögliche Anerkennung von zusätzlichen 3 qm trage dem Umstand Rechnung, dass in neuen Einrichtungen nur noch Einzelzimmer vorgesehen seien. Für bestehende Einrichtungen mit geringeren Anforderungen an die Wohnqualität gelte die im Jahr der Inbetriebnahme geltende NGF fort. Etwas anderes könne sich nur ergeben, wenn damals verbindlich eine abweichende Fläche anerkannt worden sei. Hierfür gebe es keine Anhaltspunkte.

Hiergegen hat die Klägerin am 22.06.2018 Klage bei dem Sozialgericht erhoben. Nach der Teilabhilfe sei nur noch die Kürzung der anerkannten NGF von 8.537,95 qm auf 7.300,00 qm streitgegenständlich.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt:

Das Seniorenheim sei 1964 erstmalig in Betrieb gegangen und im Jahr 1986 umgebaut worden. Im Zuge des Umbaus sei ein besonderes architektonisches Konzept umgesetzt worden. Wesentliches bauliches Element der Einrichtung sei eine zentrale Halle, die sich über alle Geschosse erstrecke und an zwei Seiten durch Glaswände begrenzt sei. Die Halle sei auf jeder Etage von einer Galerie umgeben. In der Halle und auf den Galerien fänden das öffentliche Leben des Hauses und diverse Veranstaltungen statt.

Aufgrund seiner Architektur betrage die Fläche für das Gebäude 8.537,95 qm und damit 58,47 qm pro Platz. Das Gebäude sei seinerzeit unproblematisch genehmigt worden. Die Flächengröße sei aufgrund fehlender gesetzlicher Regelungen zur Begrenzung der Quadratmeter je Platz nicht problematisiert worden.

Nach § 11 Abs. 8 APG DVO ergebe sich die berücksichtigungsfähige NGF im Rahmen der Festsetzung aus der Addition der im Jahr der Inbetriebnahme der Einrichtung tatsächlich vorhandenen und anerkennungsfähigen NGF und der in anerkannten baulichen Erweiterungen der Einrichtungen zusätzlich geschaffenen Fläche.

Die berücksichtigungsfähige NGF sei maßgeblich für die Ermittlung der anerkennungsfähigen Aufwendungen für die Instandhaltung und Instandsetzung der langfristigen Anlagegüter nach § 6 APG DVO. Danach seien Aufwendungen für Instandhaltung und Instandsetzung von Anlagegütern nach §§ 2 und 3 APG DVO in Höhe von jährlich 18,77 € je qm der berücksichtigungsfähigen NGF anerkennungsfähig.

§ 6 APG DVO enthalte einen Verweis auf § 2 APG DVO. Nach § 2 Abs. 3 APG DVO seien bei der Berechnung der Angemessenheitsgrenze nach Abs. 2 je Platz maximal 53 qm NGF für vollstationäre Einrichtungen anerkennungsfähig. Dies gelte für Einrichtungen, deren Inbetriebnahme nach Inkrafttreten des APG und der APG DVO erfolgt sei. Für alle anderen Einrichtungen gelte § 2 Abs. 4 APG DVO in Verbindung mit der Anlage 1 zur APG DVO. Maßgeblich seien demnach die Angemessenheitsgrenzen, die zur Zeit der Inbetriebnahme anerkannt gewesen seien und sich jeweils aus der Anlage 1 ergeben würden.

Dies zugrunde gelegt sei der von dem Beklagten gewählte Ansatz von 50 qm pro Platz unzutreffend. Ausweislich der Anlage 1 zur APG DVO gälten die Angemessenheitsgrenzen von 50 qm je Platz erst seit Inkrafttreten der Verordnung über die gesonderte Berechnung nicht geförderter Investitionsaufwendungen von vollstationären Pflegeeinrichtungen sowie Einrichtungen der Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflege (Gesonderte Berechnungsverordnung - GesBerVO) im Jahr 1996. Es verstoße gegen das Rückwirkungsverbot, wenn der Beklagte meine, dass der Gesetzgeber eine Regelung aus 1996 auf noch ältere Sachverhalte anwenden wolle.

Die Anlage 1 zur APG DVO enthalte eine tabellarische Auflistung ab dem Jahr 1983. Unter dieser Auflistung finde sich die folgende Regelung:

"Bei Einrichtungen im Eigentum der Trägerin oder des Trägers, die bis zum Jahr 1983 den Betrieb aufgenommen haben, wurden die tatsächlich entstandenen Aufwendungen berücksichtigt. Die bisher anerkannten Beträge werden weiter anerkannt."

Bei Einrichtungen, die zwischen 1983 und 1998 in Betrieb genommen worden seien, richte sich die Inbetriebnahme nach der allgemeinen Vereinbarung ohne Vorgaben der NGF.

Die Klägerin hat in der Klageschrift beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides über die Feststellung der anerkennungsfähigen Investitionsaufwendungen für die Einrichtung "Haus H"... vom 07.06.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.05.2018 zu verpflichten, ihren Antrag auf Feststellung der anerkennungsfähigen Investitionskosten neu zu bescheiden.

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides über die Festsetzung der anerkennungsfähigen Investitionsaufwendungen für die Einrichtung "Haus H"... vom 07.06.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.05.2018 zu verpflichten, ihren Antrag auf Festsetzung der anerkennungsfähigen Investitionskosten neu zu bescheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Tatsächlich habe vor dem Jahr 1996 keine Vorgabe hinsichtlich der anerkennungsfähigen NGF bestanden. Dies bedeute gleichwohl nicht, dass für Einrichtungen, die vor 1996 erstmalig in Betrieb gegangen seien, eine beliebig große NGF anerkannt werden könne.

Vor 1996 hätten die Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege Förderungen durch Landesministerien erhalten. Im Rahmen dieser Förderungen seien sogenannte Raumprogramme zu erfüllen gewesen, die keine Fläche pro Platz vorgegeben hätten, sondern einzelne Qualitätsanforderungen. Bis zur Einführung des Landespflegegesetzes Nordrhein-Westfalen im Jahr 1996 habe eine Aufteilung aller vorhandenen Plätze in 50 % der Plätze in Einzelzimmern und 50 % der Plätze in Doppelzimmern dem Standard entsprochen. Je älter die Einrichtungen gewesen seien, desto geringer seien die Anforderungen gewesen.

§ 5 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung über die Förderung von Investitionen von Tages-, Nacht- und Kurzzeitpflegeeinrichtungen sowie von vollstationären Pflegeeinrichtungen (StatPflVO) habe erstmals den Wert von 50 qm pro Platz bei vollstationären und Kurzzeitpflegeplätzen benannt. Die Begründung des Verordnungsentwurfs verdeutliche, dass der Verordnungsgeber davon ausgegangen sei, durch die Zugrundelegung einer Größe von 50 qm pro Platz eine Verbesserung für die Pflegebedürftigen zu erreichen. So sei der

"Bezug eines DM-Betrages zu einer Raumgröße (...) ein besserer Indikator für Qualität als der Pro-Platz-Wert, der auch bei vergleichsweise geringer Raumgröße angewendet werden konnte. Die Orientierung an 50 Quadratmetern je Platz [liege] höher als die bisherige Größenordnung von 45 Quadratmetern pro Platz. (...) Bei einer Aufstockung um 5 Quadratmeter (...) kann der Einzelzimmeranteil angehoben werden, was zu einer spürbar verbesserten individuellen Gestaltung der stationären Pflegeeinrichtungen führen kann. (...) Die Anhebung der Raumgrößen kommt unmittelbar den Pflegebedürftigen zugute."

Dieselben Rückschlüsse ließen sich auch aus § 2 Abs. 3 Nr. 1 APG DVO ziehen, nach dem eine Anerkennung eines höheren Pro-Platz-Wertes nur bei Einrichtungen möglich sei, deren Inbetriebnahme nach Inkrafttreten des APG und der Verordnung erfolge. Mit der seit 2014 möglichen Anerkennung von zusätzlichen drei qm pro Platz werde dem Umstand Rechnung getragen, dass neue Einrichtungen nur noch Einzelzimmer errichten dürften und die Anforderungen an die Barrierefreiheit der Sanitärbereiche gestiegen seien. Für eine bestehende Einrichtung - mit geringeren Anforderungen an die Wohnqualität, vgl. § 47 des Wohn- und Teilhabegesetzes (WTG) - gelte die im Jahr der Inbetriebnahme anerkennungsfähige NGF weiter fort. Wenn also schon die Anerkennung einer Größe von 53 qm pro Platz für neue Einrichtungen nur unter besonderen Voraussetzungen möglich sei - die sämtlich zu einer Verbesserung der Situation in Pflegeeinrichtungen für die Pflegebedürftigen führten, sei es durch barrierefreie Sanitärbereiche oder die Schaffung von Einzelzimmern, und die die Klägerin unstreitig nicht erfülle - sei eine Anerkennung einer NGF von sogar 58,47 qm im vorliegenden Fall erst recht nicht möglich.

Mit Änderungsbescheid vom 12.04.2019 hat der Beklagte eine Feststellung der anerkennungsfähigen Aufwendungen zum 01.01.2019 vorgenommen. Er hat hierbei erneut lediglich 7.300 qm als NGF berücksichtigt.

Die Beteiligten haben sich übereinstimmend mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Mit Urteil ohne mündliche Verhandlung vom 06.10.2020 hat das Sozialgericht den Beklagten unter Abänderung der Bescheide vom 07.06.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23.05.2018 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 12.04.2019 verurteilt, bei der Feststellung und Festsetzung der anerkennungsfähigen Investitionskosten eine NGF von 8.537,95 qm anzuerkennen.

Zur Begründung hat es ausgeführt:

"[...]

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig die im Jahr der Inbetriebnahme der Einrichtung im Jahr 1964 bzw. der anerkannten Erweiterung im Jahr 1986 tatsächlich vorhandene Nettogrundfläche von 8537,95 m2. Weder im Jahr der Inbetriebnahme der Einrichtung in 1964 noch im Jahr der anerkannten Erweiterung in 1986 gab es in NRW eine im Sinne von §11 Abs. 8 APG DVO "anerkennungsfähige" Nettogrundfläche. In 1964 wie auch in 1986 existierten insoweit keinerlei Vorgaben. Eine Übergangsregelung ist nicht normiert. Insoweit besteht eine Regelungslücke, die die Kammer vor dem Hintergrund der ersichtlich intendierten umfassenden Neuregelung als planwidrig qualifiziert. Eine planwidrige Regelungslücke ist im Wege der anerkannten Methodik durch analoge Rechtsanwendung zu schließen. Ein vergleichbarer Fall findet sich in [...] §10 Abs. 7 APG NRW: "Für stationäre Pflegeeinrichtungen gelten einheitliche Anforderungen an die Anerkennungsfähigkeit von Aufwendungen, es sei denn, in der Vergangenheit wurden abweichende Angemessenheitsgrenzen und Verteilungszeiträume anerkannt. Diese gelten auch weiterhin fort." In § 2 Abs. 4 APG DVO i.V.m. der Anlage 1 zur APG DVO NRW heißt es unter Buchstabe A) "Angemessenheitsgrenzen für vollstationäre Einrichtungen und Einrichtungen der Kurzzeitpflege": "Jahr der Inbetriebnahmen 1983 bis 1986 Inbetriebnahme nach der Allg. Vereinbarung ohne Vorgaben Nettogrundfläche"; "Bei Einrichtungen, die bis zum Jahr 1983 den Betrieb aufgenommen haben, wurden die tatsächlich entstandenen Aufwendungen berücksichtigt. Die bisher anerkannten Beiträge werden weiter anerkannt." Aus diesem Regelungsgewerk ergibt sich nach Auffassung der Kammer der - hier im Wege der Analogie zum Tragen kommende - Rechtsgedanke, dass die vor Inkrafttreten der Neuregelung bereits abgeschlossenen Sachverhalte keiner rückwirkenden Neubewertung und -beurteilung unterliegen. Eine solche Rückwirkung hätte nach Auffassung der Kammer vor dem Hintergrund des nach Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz geltenden Gesetzesvorbehalts ohnehin einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung bedurft, an der es hier fehlt. Danach ist anerkennungsfähige Nettogrundfläche iSv § 11 Abs. 8 APG DVO nicht die nach aktuellem Recht (seit 1996 bzw. 2014) anerkennungsfähige Nettogrundfläche, sondern vielmehr die seit Errichtung / Erweiterung tatsächliche Nettogrundfläche von 8537,95 m2.

Die Überlegungen der Beklagten mögen zwar in der Sache zutreffend und in sich schlüssig sein. Allerdings haben diese keinen Anhalt im Gesetz gefunden und können daher keine Berücksichtigung finden. Insbesondere hat weder der Gesetz- noch der Verordnungsgeber die von der Beklagten - im Ergebnis hier vollzogene - Rückwirkung normiert.

Die auf dem angefochtenen Feststellungsbescheid beruhende Festsetzung war gem. § 12 Abs. 11 APG DVO entsprechend abzuändern."

Gegen das ihm am 16.10.2020 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 22.10.2020 Berufung eingelegt.

Zur Begründung hat er seine Ausführungen aus dem Klageverfahren wiederholt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Sozialgerichts Düsseldorf vom 06.10.2020 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält das erstinstanzliche Urteil für zutreffend und führt unter Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens ergänzend im Wesentlichen aus, dass die NGF nicht "beliebig" anerkannt werden solle. Vielmehr solle diejenige NGF anerkannt, die seinerzeit abgestimmt und genehmigt worden sei. Wenn der Beklagte ausführe, dass die Erhöhung des Pro-Platz Wertes in der Vergangenheit stets zur Verbesserung der Lebensumstände der Pflegebedürftigen geschehen sei, so spreche dies ebenfalls für die Anerkennung der größeren NGF. Denn vorliegend resultiere die NGF aus der besonderen offenen Bauweise. Damit biete die Einrichtung der Klägerin ihren Bewohnern besonders viel Platz und Bewegungsraum.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen.