Nachdem der Kläger erklärt hat, er verfolge den Schadensersatzanspruch nicht mehr weiter, weil das Verwaltungsgericht zu Recht die Zulässigkeit des Rechtswegs verneint habe, war das Verfahren insoweit gemäß §§ 92 Abs. 2, 126 VwGO einzustellen. Denn in dieser Erklärung ist die Rücknahme der Berufung bezüglich des auf Schadensersatz gerichteten Klagantrags zu sehen.

Soweit die Berufung nicht zurückgenommen worden ist, ist sie sowohl zulässig als auch begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht insoweit die Klage abgewiesen. Die Bescheide der Beklagten, mit welchen die Rechtmäßigkeit des Offenbarens des Arbeitgebers des Klägers festgestellt wird, sind rechtswidrig und verletzen den Kläger daher in seinen Rechten.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.

Gegenstand des Berufungsverfahrens sind der mit Rechtsmittelbelehrung versehene Ausgangsbescheid der Beklagten vom 23.08.1989 sowie der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid vom 09.11.1989, mit denen die Beklagte auf das Anwaltsschreiben des Klägers vom 18.08.1989 reagiert hatte. In diesem Schreiben war der Beklagten vorgeworfen worden, ohne rechtfertigenden Grund gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen zu haben; außerdem war sie aufgefordert worden, künftig keine Daten des Klägers an Dritte mitzuteilen; darüber hinaus wurde eine Schadensersatzforderung in Höhe von 274,40 DM Anwaltskosten geltend gemacht. In dem Bescheid vom 23.08.1989 wird die an die AOK erteilte Auskunft mit der Pflicht zur Amtshilfe als "zulässig und rechtmäßig" gerechtfertigt und der "Antrag, die Anwaltskosten in Höhe von 274,40 DM zu erstatten", "daher abgelehnt". Im Widerspruchsbescheid vom 09.11.1989 wird ebenfalls im einzelnen begründet, warum ein Verstoß gegen § 35 SGB I, § 68 SGB X nicht gegeben sei.

Die am 16.08.1989 fernmündlich der AOK erteilte Auskunft der Beklagten über die Anschrift des Arbeitgebers des Klägers war noch kein Verwaltungsakt (vgl. Kunkel, VBlBW 1992, 47; vgl. auch Kopp, VwVfG, 5. Aufl., RdNr. 32 zu § 35 m.w.N.; Stelkens/Bonk/ Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl., RdNr. 77 zu § 35 m.w.N.). Es ist jedoch anerkannt, daß eine Entscheidung über die Berechtigung oder Verpflichtung zur Auskunftserteilung einen Verwaltungsakt darstellt (BVerwGE 31, 301, 306 f.; BayVGH, Urt. v. 01.08.1984, BayVBl. 1984, 758; Kopp, a.a.O., RdNr. 9 zu § 35 m.w.N.; Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O.). Gleiches muß dann auch für eine Entscheidung über die Berechtigung oder Verpflichtung zum Offenbaren von Daten gelten (Kunkel, a.a.O.). Stellt die Behörde gegenüber dem Betroffenen selbst ihre Befugnis zum Offenbaren seiner personenbezogenen Daten verbindlich fest, sei es vor der beabsichtigten Offenbarung, sei es zu deren nachträglicher Rechtfertigung, so trifft sie damit auch eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen im Sinne des § 31 SGB X, § 35 VwVfG, erläßt also einen Verwaltungsakt. Gegen diesen, den Rechtskreis des Anspruchsinhabers beeinträchtigenden Verwaltungsakt ist die Anfechtungsklage gegeben. In diesem Sinne hat auch die Beklagte ihre Offenbarungsbefugnis bezüglich ihrer Mitteilung vom 16.08.1989 durch Verwaltungsakt geregelt; jedenfalls läuft der Inhalt ihrer Bescheide, in denen die Zulässigkeit des vom Kläger beanstandeten Offenbarens ausführlich begründet wird, auf eine solche Regelung hinaus. Neben dieser Regelung stellt sich die Ablehnung, Schadensersatz zu leisten, als bloßer schlußfolgernder Annex dar. Im Widerspruchsbescheid hat die Beklagte sich dann ohnehin auf die Darlegung beschränkt, daß und warum sie zur Mitteilung der Arbeitgeberanschrift an die AOK befugt gewesen sei.

Die Klage ist auch begründet.

Dies gilt allerdings nicht schon deshalb, weil die Beklagte mangels gesetzlicher Ermächtigung nicht zur Feststellung der Rechtmäßigkeit ihres vorausgegangenen Verwaltungshandelns berechtigt gewesen wäre (BVerwGE 72, 265 ff.). Denn ist die Behörde unter bestimmten Voraussetzungen im konkreten Einzelfall zu einem bestimmten, schlicht hoheitlichen Verwaltungshandeln gesetzlich ermächtigt, muß es ihr auch möglich sein, bei Streit und Unklarheiten über die Voraussetzungen und Grenzen dieses ihres Handelns, ihre Berechtigung dazu gegenüber dem Betroffenen in der Rechtsform des Verwaltungsakts bestandskraftfähig festzustellen. Einer ausdrücklichen Ermächtigung zum Erlaß eines feststellenden Verwaltungsakts als solchem bedarf es hierbei nicht. Es liegt vielmehr im Wesen der verwaltenden Staatstätigkeit, in derartigen Fällen durch eigenes, aktives Handeln Rechtsklarheit zu schaffen und zu diesem Zweck das Instrument des bestandskraftfähigen Verwaltungsakts einzusetzen.

Die angefochtenen Bescheide sind aber deshalb rechtswidrig, weil die Bekanntgabe der Anschrift und des Namens des Arbeitgebers des Klägers an die AOK weder auf § 68 SGB X noch auf § 69 SGB X gestützt werden konnte.

Auf § 68 SGB X, der die Bekanntgabe bestimmter personenbezogener Daten, darunter des Namens und der Anschrift des Arbeitgebers, im Wege der Amtshilfe regelt, konnte das Handeln der Beklagten schon deshalb nicht gestützt werden, weil die Anwendung dieser Vorschrift ein ordnungsgemäßes Amtshilfeverfahren nach §§ 3, 4 SGB X voraussetzt (vgl. Schroeder-Printzen u. a., SGB X, 2. Aufl., Anm. 2 zu § 68; Krahmer in: Giese, SGB X, RdNr. 1 zu § 68). Dazu gehört ein schriftliches Amtshilfeersuchen derjenigen Behörde, an die die Auskunft erteilt werden soll (vgl. Hauck/Haines/Walloth, SGB X, RdNrn. 9 zu § 68). Sowohl die Beklagte als auch die AOK räumen jedoch ein, daß die AOK vorliegend überhaupt nicht um die Bekanntgabe des Arbeitgebers des Klägers nachgesucht hatte, sondern lediglich wissen wollte, ob der Kläger noch Sozialhilfe bezieht oder nicht. Die Beklagte hat den Arbeitgeber des Klägers vielmehr "aus freien Stücken" benannt. Dann kann § 68 SGB X hierfür keine Rechtsgrundlage bieten.

Die Beklagte war aber auch nicht gemäß § 69 SGB X zur Offenbarung der Anschrift des Arbeitgebers des Klägers befugt. Während die Anwendung des § 68 SGB X, wie bereits ausgeführt, ein ordnungsgemäßes Amtshilfeverfahren nach §§ 3, 4 SGB X voraussetzt, ist eine Offenbarung von personenbezogenen Daten "aus freien Stücken" an andere Sozialleistungsträger auch dann möglich, wenn ein Amtshilfeersuchen nicht vorliegt, die Voraussetzungen der §§ 69 ff. SGB X jedoch erfüllt sind (vgl. Hase in: Borchert/ Hase/Wolz, Gemeinschaftskommentar zum SGB X, RdNr. 2 zu § 69; Krahmer, a.a.O., RdNr. 3 zu § 69). § 68 SGB X regelt den formell engeren Tatbestand der Verpflichtung eines Sozialleistungsträgers zur Offenbarung bestimmter, im einzelnen genannter persönlicher Daten im Wege der Amtshilfe; § 69 SGB X hingegen gilt, soweit nicht wiederum die Sondertatbestände der §§ 70 ff. SGB X eingreifen, für alle Fälle des Offenbarens personenbezogener Daten durch Sozialleistungsträger und regelt die Voraussetzungen, unter denen ein Sozialleistungsträger zu einer solchen Offenbarung befugt ist.

Gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 SGB X ist eine Offenbarung personenbezogener Daten - hier der allgemein "amtshilfefähigen" Arbeitgeberanschrift, § 69 Abs. 1 SGB X - zulässig, soweit sie für die Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe nach dem Sozialgesetzbuch durch eine in § 35 SGB I genannte Stelle erforderlich ist. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ("eine") bezieht sich die Ermächtigung zur Offenbarung sowohl auf die Aufgabenerfüllung durch die offenbarende Stelle als auch auf die Aufgabenerfüllung durch die empfangende Stelle. Geht es wie hier um die Offenbarung an die empfangende Stelle zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben dieser Stelle, die mit denen der offenbarenden Stelle nicht deckungsgleich sein müssen, so sind jedoch unter verfassungsrechtlichem Aspekt an die Offenbarungsbefugnis - im Wege verfassungskonformer Auslegung - strengere Anforderungen zu stellen.

Nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 (BVerfGE 65, 1) gehört zu dem in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Persönlichkeitsrecht auch die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (a.a.O., S. 42). Dieses Recht auf informationelle Selbstbestimmung (a.a.O., S. 43) ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann im überwiegenden Allgemeininteresse aufgrund einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben, und die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt, eingeschränkt werden (a.a.O., S. 44). Eine solche Einschränkung enthalten vor allem die Bestimmungen über die Auskunftspflichten des Bürgers gegenüber der Verwaltung, aber auch die Vorschriften, welche die Weitergabe der aufgrund der so veranlaßten Angaben erhobenen Daten regeln. Insoweit hat auch das Bundesverfassungsgericht ein überwiegendes Allgemeininteresse an der Erhebung von Daten mit Sozialbezug anerkannt. Der danach zulässige Zwang zur Angabe personenbezogener Daten setzt jedoch voraus, daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt und daß die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind (a.a.O., S. 46). Das letztere ist bei allen Daten zu bejahen, deren Erhebung nach §§ 60 ff. SGB I, § 116 BSHG zur Wahrung des Nachranggrundsatzes nötig ist. Weitere Folge des Zwangs zur Angabe personenbezogener Daten ist jedoch, daß die Verwendung der Daten auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt sein muß (a.a.O.). Das BVerfG verlangt insoweit einen "amtshilfefesten Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote" (a.a.O.). Die außerordentlich weite Fassung des § 69 Abs. 1 Nr. 1 SGB X legt insoweit eine einschränkende verfassungskonforme Auslegung nahe.

Im neueren Schrifttum ist daher eine Rechtsauffassung im Vordringen, daß die "zweckändernde" Übermittlung personenbezogener Daten an einen Sozialleistungsträger, der nicht dieselben Aufgaben wie die übermittelnde Stelle wahrnimmt, einer - zusätzlichen - aufgabenspezifischen, spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage, also einer "Befugnisnorm", bedürfe (vgl. Hase, a.a.O., RdNr. 13 ff. zu § 69; Podlech in: Grüner/Dalichau, SGB X, Vorbem. vor § 67, Anm. II 3 c, S. 27; Krahmer, a.a.O., RdNr. 2.3 zu § 69, alle m.w.N.). Als solche könne § 69 Abs. 1 Nr. 1 SGB X selbst nicht gelten, weil er keine Aussage darüber treffe, welche der in § 35 SGB I genannten Stellen wem und zu welchen Zwecken welche Sozialdaten übermitteln dürfe (GK-SGB X, a.a.O., RdNrn. 21, 22). Er bedürfe daher für die Weitergabe an andere Sozialleistungsträger einer - verfassungskonformen - Ergänzung durch eine aufgabenspezifische "Übermittlungsnorm", aus der sich konkret ergebe, zu welchen Zwecken der offenbarungsinteressierten Stelle welche Daten von welcher Stelle übermittelt werden dürfen (a.a.O., RdNrn. 23, 88, 89).

Der Senat kann jedoch vorliegend noch offenlassen, ob und wann es einer zusätzlichen "Übermittlungsnorm" im Sinne dieser Auffassung tatsächlich bedarf. Denn in § 69 Abs. 1 SGB X ist bereits ausdrücklich bestimmt, daß personenbezogene Daten auch unter den dort aufgezählten Voraussetzungen nur offenbart werden dürfen, wenn und soweit dies zur Erfüllung der genannten Zwecke erforderlich ist. Das ist vor allem dann nicht der Fall, wenn die empfangende Stelle, falls sie die ihr übermittelten Daten für die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigt, sich deshalb auch an den ihr auskunftspflichtigen Betroffenen selbst wenden kann.

Soweit also die Angaben beim Betroffenen selbst erhoben werden dürfen und können, geht eine entsprechende Anfrage an ihn der Offenbarung durch die schon informierte Stelle vor (Hase, a.a.O., RdNr. 91 ff.; Krahmer, a.a.O., RdNr. 3, 3.2). Nur wenn dies aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich ist, stellt sich überhaupt erst die im Schrifttum aufgeworfene Frage nach der Notwendigkeit und dem Charakter einer aufgabenspezifischen "Übermittlungsnorm". So aber liegen die Dinge hier nicht.

Daß die rechtzeitige und vollständige Erhebung der ihr zustehenden Einnahmen zu den öffentlichen Aufgaben der AOK zählt, ist allerdings selbstverständlich und ergibt sich aus § 76 Abs. 1 SGB IV. Nach § 284 Abs. 1 SGB V dürfen die Krankenkassen auch personenbezogene und personenbeziehbare Daten für Zwecke der Krankenversicherung erheben und erfassen, soweit diese für die Feststellung der Beitragspflicht und der Beiträge, deren Tragung und Zahlung nach §§ 223 bis 256 SGB V erforderlich sind. Gemäß § 253 SGB V gelten für die Zahlung der Beiträge aus Arbeitsentgelt bei einer versicherungspflichtigen Beschäftigung die Vorschriften über den Gesamtsozialversicherungsbeitrag nach den §§ 28 d bis 28 n und § 28 r SGB IV. Nach § 28 h Abs. 1 Satz 1 SGB IV sind die Krankenkassen auch Einzugsstellen für den Gesamtsozialversicherungsbeitrag und haben in dieser Eigenschaft Beitragsansprüche geltend zu machen, die nicht rechtzeitig erfüllt worden sind (Satz 2). Nach § 28 o Abs. 2 Satz 1 SGB IV hat der Beschäftigte auf Verlangen den zuständigen Versicherungsträgern unverzüglich Auskunft über die Art und Dauer seiner Beschäftigung, die hierbei erzielten Arbeitsentgelte, seine Arbeitgeber und die für die Erhebung von Beiträgen notwendigen Tatsachen zu erteilen und alle für die Prüfung der Meldungen und der Beitragszahlung erforderlichen Unterlagen vorzulegen. Diese Vorschriften setzen die AOK rechtlich in den Stand, beim Kläger selbst die Anschrift seines Arbeitgebers zu erheben, dies auch unter Berufung auf die Mitwirkungspflichten nach §§ 60 SGB I ff. und deren Vollstreckungsmöglichkeit gemäß § 16 LVwVG. Dafür, daß eine unmittelbare Erhebung beim Kläger aus tatsächlichen Gründen nicht möglich war, ergeben sich aus der Auskunft der AOK vom 06.03.1992 keinerlei Anhaltspunkte. Der Vorrang der Erhebung beim Betroffenen und damit der bereits in § 69 Abs. 1 SGB X verankerte Erforderlichkeitsgrundsatz sind daher von der Beklagten nicht beachtet worden. Durch die Offenbarung seines Arbeitgebers "hinter dem Rücken" des Klägers war dieser vielmehr außerstande gesetzt, die Lohnpfändung noch rechtzeitig durch eigene Zahlung abzuwenden oder doch wenigstens den Arbeitgeber zu informieren und sich dabei nach Kräften um die Erhaltung des Arbeitsplatzes zu bemühen. Bereits im Zweiten Tätigkeitsbericht der Landesbeauftragten für den Datenschutz vom 31.12.1981 war hervorgehoben worden, daß durch solche unvermuteten Lohnpfändungen der Arbeitgeber von den Zahlungsschwierigkeiten seines Mitarbeiters erfahre, was zu Nachteilen für das berufliche Fortkommen oder zu sonstigen Verschlechterungen seiner Position führen könne (vgl. LT-Drs. 8/2220, S. 66).