I. Der 1939 geborene, in H. wohnhafte Kläger ist seit 1978 bei den Britischen Stationierungsstreitkräften - Außenstelle B. - als Busfahrer tätig. Das Versorgungsamt hat wegen Funktionsbeeinträchtigungen von Herz und Kreislauf, Lunge und rechtem Arm einen Grad der Behinderung von insgesamt 70 v.H. festgestellt. Im Januar 1989 hat der Kläger sich einer Herzoperation in der Universitätsklinik D. unterzogen.

Mit Schreiben vom 29. November 1990 beantragte die Beigeladene die Zustimmung des Beklagten zur ordentlichen Kündigung des Arbeitsverhältnisses des Klägers, da dieser aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr geeignet sei, Kraftfahrzeuge der Klasse II und der Fahrgastbeförderung dienende Fahrzeuge zu führen. Eine alternativ angebotene Schreibtischarbeit habe er abgelehnt; andere Stellen stünden nicht zur Verfügung.

Die im Zustimmungsverfahren vorgelegten ärztlichen Zeugnisse kamen in der Frage der beruflichen Eignung des Klägers als Busfahrer zu entgegengesetzten Ergebnissen. Während zwei Stellungnahmen - die einer Ärztin für öffentliches Gesundheitswesen in M. und die einer Ärztin des Arbeitsmedizinischen Zentrums M. des TÜV Rheinland - zu einer für den Kläger ungünstigen Beurteilung kamen, sahen der ihn behandelnde Internist und der Amtsarzt des Gesundheitsamtes des Kreises H. keine Bedenken gegen seine Eignung als Busfahrer.

Nach Einholung von Stellungnahmen des Vertrauensmannes der Schwerbehinderten, der zuständigen Betriebsvertretung sowie des Arbeitsamtes M. - dieses erhob gegen die beabsichtigte Kündigung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen Einwände, da die Vermittlung eines neuen geeigneten Arbeitsplatzes durch Art und Schwere der Behinderung des Klägers sowie sein fortgeschrittenes Alter erschwert werde - und erfolgloser Kündigungsverhandlung stimmte die Hauptfürsorgestelle mit Bescheid vom 6. Juni 1991 der Kündigung des Klägers zu. Seine Nichteignung als Bus- und LKW-Fahrer stehe aufgrund der beiden für ihn negativen ärztlichen Gutachten fest. Bei der Entscheidung sei berücksichtigt worden, daß seine Wiedereingliederung in das Erwerbsleben aufgrund seines Alters und der Art und Schwere seiner Behinderung sehr schwierig sei.

Der nach Zurückweisung seines Widerspruchs vom Kläger erhobenen Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben, nachdem zuvor das Arbeitsamt M. mitgeteilt hatte, daß es seine Stellungnahme als für den Sitz des Betriebes zuständiges Arbeitsamt nach vorheriger Absprache mit dem für den Wohnort des Klägers zuständigen Arbeitsamt abgegeben habe, aber ein Aktenvermerk über diese Rücksprache nicht gefertigt worden sei; im Rahmen des täglichen Vermittlungsgeschäftes bestehe zwischen den Dienststellen der umliegenden Arbeitsämter ein laufender Kontakt, wodurch Kenntnisse des Arbeitsmarktes erworben würden, da häufig Vermittlungen in andere Arbeitsamtsbezirke erfolgten. Das Verwaltungsgericht sah die Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG als verletzt an; lägen der Sitz des Betriebes und der Wohnort des Schwerbehinderten in zwei verschiedenen Arbeitsamtsbezirken, sei unabdingbar, daß beide Arbeitsämter gehört würden. Eine der Stellungnahme des Arbeitsamtes am Betriebsort vorhergehende Absprache mit dem Arbeitsamt am Wohnort reiche hierzu ohne zumindest eine schriftliche Niederlegung des Inhalts eines entsprechenden Gesprächs durch Anfertigung eines Aktenvermerks nicht aus. Laufende Kontakte benachbarter Arbeitsämter könnten zwar eine generelle Einschätzung des Arbeitsmarktes am Wohnsitz des Schwerbehinderten ermöglichen, doch ließen sich die Vermittlungsmöglichkeiten des konkreten Schwerbehinderten damit nicht absehen.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage im wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen: Die verfahrensrechtlich erforderliche Stellungnahme des "zuständigen Arbeitsamtes" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG sei eingeholt worden. Bei Auseinanderfallen der Arbeitsamtsbezirke des Wohnortes und der Beschäftigungsstelle des schwerbehinderten Arbeitnehmers sei zuständiges Arbeitsamt dasjenige, welches die Vermittelbarkeit des Schwerbehinderten mit hinreichender Sicherheit beurteilen könne. Die Vermittelbarkeit hänge nicht von den geographischen Grenzen des jeweiligen Bezirks ab; entscheidend sei vielmehr, daß das Amt mit den regionalen Verhältnissen des Arbeitsmarktes vertraut sei und die Wiedereingliederung in den Arbeitsprozeß prognostizieren könne. Dies treffe bei Auseinanderfallen der Bezirke des Wohnorts und der Beschäftigungsstelle regelmäßig sowohl für das eine wie auch das andere Arbeitsamt zu, jedenfalls sofern die Bezirke - wie hier - aneinandergrenzten. Da der Sachbearbeiter des Arbeitsamtes der Dienststelle seine Kontakte zum Arbeitsamt des Wohnsitzes und, daraus folgend, seine Kenntnisse auch über den dortigen Arbeitsmarkt überzeugend dargelegt habe, sei nicht zu beanstanden, daß die Hauptfürsorgestelle lediglich das Arbeitsamt des Dienstortes angehört habe. Im übrigen spreche vieles dafür, daß selbst bei einer Zuständigkeit des Arbeitsamtes des Wohnortes des Klägers das ausschließliche Einholen der Stellungnahme des für seine Beschäftigungsstelle zuständigen Arbeitsamtes M. nicht zur Rechtswidrigkeit der Kündigungszustimmung führe, da jene Stellungnahme zu "Gunsten" des Klägers ergangen sei, während das für seinen Wohnort zuständige Arbeitsamt auch eine günstige Vermittelbarkeit hätte prognostizieren können, was sich im Rahmen der Ermessensabwägung der Hauptfürsorgestelle für den Kläger voraussichtlich ungünstig ausgewirkt hätte. Auch materiellrechtlich sei die Kündigungszustimmung als Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden, da der Kläger nach den für ihn ungünstigen ärztlichen Stellungnahmen als Busfahrer nicht geeignet sei. Da diese Stellungnahmen durch die Einwendungen des Klägers und durch die Feststellungen in den beiden für ihn positiven Gutachten nicht erschüttert würden, habe im Kündigungszustimmungsverfahren von der Einholung einer Stellungnahme des Universitätsklinikums in D. abgesehen werden können.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, der eine Verletzung von § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG geltend macht und verfahrensrechtliche Rügen erhebt.

Der Beklagte und die Beigeladene, die keinen Antrag gestellt hat, verteidigen das angefochtene Urteil; der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht ist der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts beigetreten.

II. Die Revision des Klägers ist begründet. Die Ansicht des Berufungsgerichts, bei Auseinanderfallen der Arbeitsamtsbezirke des Betriebssitzes und des Wohnortes des Schwerbehinderten reiche es - jedenfalls sofern die Arbeitsamtsbezirke aneinandergrenzten - aus, wenn im Verfahren über den Sonderkündigungsschutz nach dem Schwerbehindertengesetz lediglich das Arbeitsamt des Betriebssitzes angehört werde, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsurteil ist deshalb aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

Gemäß § 15 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Schwerbehindertengesetz - SchwbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1986 (BGBl I S. 1421, ber. S. 1550) bedarf die Kündigung des Arbeitsverhältnisses eines Schwerbehinderten der vorherigen Zustimmung der Hauptfürsorgestelle. Die Zustimmung hat der Arbeitgeber bei der für den Sitz des Betriebes oder der Dienststelle zuständigen Hauptfürsorgestelle schriftlich zu beantragen (§ 17 Abs. 1 Satz 1 SchwbG). Die Hauptfürsorgestelle holt eine Stellungnahme "des zuständigen Arbeitsamtes", des Betriebsrates oder Personalrates und der Schwerbehindertenvertretung ein (§ 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG); sie hat den Schwerbehinderten zu hören (Satz 2). Bei der Ausübung des besonderen Kündigungsschutzes nach § 15 SchwbG trifft die Hauptfürsorgestelle, soweit nicht die besonderen Voraussetzungen des § 19 SchwbG erfüllt sind, eine Ermessensentscheidung, bei welcher das Interesse des Arbeitgebers an der Erhaltung seiner Gestaltungsmöglichkeiten gegen das Interesse des schwerbehinderten Arbeitnehmers an der Erhaltung seines Arbeitsplatzes abzuwägen ist (st.Rspr., vgl. nur BVerwGE 90, 287 [292 f.]).

Die Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG ist verletzt, da die Hauptfürsorgestelle nur die Stellungnahme des Arbeitsamtes M. als Arbeitsamt des Betriebssitzes, nicht aber auch die des Arbeitsamtes des Wohnortes eingeholt hat; auch dieses ist "zuständiges Arbeitsamt" i.S. des § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG. Der erkennende Senat entnimmt dieser Vorschrift für den Fall des Auseinanderfallens der für den Wohnort und den Betriebssitz zuständigen Arbeitsämter das Erfordernis, im Verfahren über den Sonderkündigungsschutz nach dem Schwerbehindertengesetz beide Arbeitsämter zu beteiligen, und stützt dies auf folgende Erwägungen:

§ 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG bestimmt - im Gegensatz zu der ausdrücklichen Festlegung der Zuständigkeit der "für den Sitz des Betriebes oder der Dienststelle zuständigen Hauptfürsorgestelle" für die Kündigungszustimmung in § 17 Abs. 1 Satz 1 SchwbG und zu anderen Bestimmungen dieses Gesetzes, welche ausdrücklich das "für den Sitz des Betriebes oder der Dienststelle" bzw. das für den "Sitz" des Arbeitgebers zuständige Arbeitsamt als jeweils zuständiges benennen (vgl. § 13 Abs. 1 und 2 SchwbG) - nicht ausdrücklich, welches Arbeitsamt das zuständige Arbeitsamt ist, bei dem die Hauptfürsorgestelle die Stellungnahme einzuholen hat. Dieser Begriff bedarf daher der Auslegung.

Die Stellungnahme des Arbeitsamtes ist hauptsächlich in dem Sinne für die Willensbildung der Hauptfürsorgestelle entscheidend, als ihr dadurch die für ihre Entscheidung erforderliche Kenntnis der Lage auf dem Arbeitsmarkt vermittelt wird und als sie dadurch die Ansicht des Arbeitsamtes über die Vermittlungsfähigkeit des Schwerbeschädigten erfährt (BVerwGE 26, 145 [147]). Ausgehend von diesem Zweck kommen hier sowohl das Arbeitsamt des Betriebssitzes als auch das Wohnortarbeitsamt, welches den Schwerbehinderten ggf. zu vermitteln hätte, als "zuständiges Arbeitsamt" in Betracht; beide Arbeitsämter sind in der Lage, jeweils bezogen auf ihren Bezirk Aussagen zur Vermittlungsfähigkeit des Schwerbehinderten zu machen. Der angeführte Zweck der arbeitsamtlichen Stellungnahme wird bei einer Auslegung im Sinne der kumulativen Zuständigkeit beider Arbeitsämter am wirksamsten erreicht. Während unter dem in die Abwägung einzustellenden Gesichtspunkt der betrieblichen Verhältnisse, insbesondere der Möglichkeiten einer Weiterbeschäftigung des Schwerbehinderten etwa nach innerbetrieblicher Umsetzung oder behindertengerechter Ausstattung des Arbeitsplatzes, in erster Linie das Arbeitsamt des Betriebssitzes als kompetent anzusehen ist, kann zu den arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten und zur Frage der Vermittelbarkeit des konkret betroffenen Schwerbehinderten insbesondere das Arbeitsamt des Wohnortes ermessensrelevante Erkenntnisse beitragen; seine Vermittlungsprognose ist von besonderem Gewicht, weil es den Schwerbehinderten im Falle seiner Kündigung und nachfolgender Arbeitslosigkeit zu betreuen hätte.

Die Verwendung des Singulars im Wortlaut des Gesetzes steht einer Auslegung im Sinne einer kumulativen Zuständigkeit beider Arbeitsämter nicht entgegen: "zuständiges Arbeitsamt" können auch mehrere Arbeitsämter sein, wenn der Zweck der Vorschrift dies gebietet. In systematischer Hinsicht spricht das Fehlen einer ausdrücklichen Festlegung der Zuständigkeit eines bestimmten Arbeitsamtes dafür, daß eine abschließende Festlegung im Sinne der ausschließlichen Zuständigkeit eines Arbeitsamtes in § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG nicht bezweckt ist, das Gesetz hier vielmehr Raum für eine differenzierende Lösung läßt. Hätte der Gesetzgeber - in Anlehnung an die Festlegung der Zuständigkeit der "für den Sitz des Betriebes oder der Dienststelle zuständigen Hauptfürsorgestelle" für die Kündigungszustimmung in § 17 Abs. 1 Satz 1 SchwbG - eine ausschließliche Beteiligung des Arbeitsamtes des Betriebssitzes vorsehen wollen, hätte er dies durch eine entsprechende ausdrückliche Regelung der Zuständigkeit wie z.B. in § 13 Abs. 1 und 2 SchwbG klarstellen können.

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist derjenigen Auslegung von § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG der Vorzug zu geben, welche der sozialen Zweckbestimmung (BVerwG, Urteil vom 17.12.1958 - BVerwG 5 C 177.56 - [Buchholz 436.6 § 14 SchwbG Nr. 2 S. 13]) und dem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hervorgehobenen Charakter des Schwerbehindertengesetzes als eines "Fürsorgegesetzes" (BVerwGE 18, 216 [221]; 29, 140 [141]; 90, 287 [292]), am wirksamsten gerecht wird. Dies ist die Auslegung, die als zuständiges Arbeitsamt nicht nur das Arbeitsamt des Betriebssitzes, sondern auch das des Wohnortes ansieht mit der Folge, daß die Hauptfürsorgestelle gehalten ist, die Stellungnahme beider Arbeitsämter einzuholen. Dieses Auslegungsergebnis wird schließlich durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Denn die zunächst im Regierungsentwurf vorgesehene Beteiligung des "für den Sitz des Betriebes oder der Verwaltung (der Betriebs- oder Verwaltungsabteilung) zuständigen" Arbeitsamts (§ 16 Satz 1, BTDrucks I/3430 S. 9) ist auf Vorschlag des Ausschusses für Kriegsopfer- und Kriegsgefangenenfragen ersetzt worden durch die des "zuständigen Arbeitsamts" (§ 16 Abs. 2 Satz 1, BTDrucks I/4292 S. 26). Daraus ist zu schließen, daß die ursprüngliche Fixierung auf das Betriebssitzarbeitsamt aufgegeben worden ist.

Die Hauptfürsorgestelle des Beklagten hat nicht, wie es geboten gewesen wäre, auch eine Stellungnahme des Arbeitsamtes des Wohnsitzes eingeholt. Die vorliegende Sachverhaltsgestaltung läßt es auch nicht zu, mit Blick auf die vom Verwaltungsgericht ermittelten Kontakte zwischen den beiden Arbeitsämtern die eingeholte Stellungnahme des Arbeitsamtes des Betriebssitzes zugleich auch als Stellungnahme des Wohnortarbeitsamtes anzusehen. Nach den Feststellungen der Tatsacheninstanzen hat zwar das Arbeitsamt M. im Gerichtsverfahren nachträglich erklärt, daß es seine Stellungnahme "nach vorheriger Absprache" mit dem Arbeitsamt am Wohnort des Klägers abgegeben habe, doch hat es dies weder in seiner Stellungnahme zum Ausdruck gebracht noch besteht darüber ein Aktenvermerk, so daß eine konkrete, auf den individuellen Fall des Klägers bezogene, zwischen den beiden Arbeitsämtern abgesprochene, gemeinsame Stellungnahme nicht feststellbar ist; mangels Mitteilung an die Hauptfürsorgestelle konnte diese eine solche "Absprache" bei ihren Ermessenserwägungen auch nicht berücksichtigen. Die vom Berufungsgericht als ausreichend angesehenen Kontakte zwischen den beiden Arbeitsämtern und die Kenntnisse über den Arbeitsmarkt im Bezirk des Nachbararbeitsamtes können eine auf den konkreten Einzelfall bezogene Stellungnahme des Wohnortarbeitsamtes nicht ersetzen, da dies mit dem zwingenden Charakter der Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 2 SchwbG (vgl. dazu BVerwGE 26, 145 [146 f.]) und dem Erfordernis rechtlicher Klarheit über die notwendige Tatsachengrundlage der Ermessensentscheidung der Hauptfürsorgestelle nicht vereinbar wäre; es hinge sonst von einem für die Hauptfürsorgestelle nicht erkennbaren Umstand ab, ob außer der zuerst eingeholten Stellungnahme noch die Stellungnahme des weiteren "zuständigen" Arbeitsamtes einzuholen wäre.

Die Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 SchwbG ist auch nicht gemäß § 42 Satz 1 SGB X deshalb unbeachtlich, weil keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Eine solche Feststellung ist den Erwägungen des Berufungsgerichts zur (fehlenden) Kausalität der (unterbliebenen) Stellungnahme des für den Wohnort zuständigen Arbeitsamtes nicht zu entnehmen. Denn es hat die tatsächlichen Voraussetzungen einer Ermessensreduzierung auf Null, unter denen auch bei Verwaltungsakten nach Ermessen § 42 Satz 1 SGB X anwendbar wäre (vgl. zum inhaltsgleichen § 46 VwVfG BVerwGE 62, 108 [116] und Beschluß vom 15. Januar 1988 - BVerwG 7 B 182.87 - [Buchholz 415.1 Nr. 70, S. 6 f.]), nicht festgestellt und ersichtlich auch keine dahingehende rechtliche Wertung vorgenommen. Den Ermessenserwägungen in den angefochtenen Bescheiden ist auch nicht zu entnehmen, daß der Abwägungsfaktor der drohenden Arbeitslosigkeit des Klägers ohne die verfahrenswidrig unterbliebene Einholung der Stellungnahme des Wohnortarbeitsamtes mit dem größten Gewicht in die Abwägung eingeflossen wäre, so daß die Einholung einer Stellungnahme dieses Arbeitsamtes die Gewichtung nicht mehr stärker zugunsten des Klägers hätte beeinflussen können. Denn selbst der Widerspruchsbescheid, der seiner Entscheidung eine für den Kläger ungünstigere Arbeitsmarktprognose zugrunde legt als der Ausgangsbescheid, führt insoweit lediglich aus, der Kläger werde aufgrund seiner Behinderungen und seines Alters auf dem Arbeitsmarkt kaum mehr zu vermitteln sein und müsse zumindest mit längerer Arbeitslosigkeit rechnen.

Auf die vom Kläger gegen die Würdigung der ärztlichen Stellungnahmen erhobenen Einwände und die Frage, ob verfahrensrechtlich die Einholung eines weiteren ärztlichen Gutachtens erforderlich gewesen wäre, kommt es bei dieser Sach- und Rechtslage nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 VwGO.