Die Klägerin begehrt von der Beklagten, vertreten durch das Bundesversicherungsamt als Aufsichtsbehörde, die Genehmigung einer Satzungsänderung zur Ermöglichung einer Kostenübernahme für Kosten der künstlichen Befruchtung nicht nur für Eheleute, sondern auch für Paare in einer auf Dauer angelegten Lebensgemeinschaft.

Die Klägerin ist eine bundesweit geöffnete Betriebskrankenkasse und hat über 400.000 Versicherte. Sie hat ihren satzungsmäßigen Sitz in B.

Am 19. April 2012 beschloss der Verwaltungsrat der Klägerin vier Nachträge zur Satzung, u. a. den 7. Nachtrag - § 13 Leistungen IX. Kostenübernahme bei künstlicher Befruchtung

§ 13 Abs. 9 soll danach wie folgt lauten:

Kostenübernahme künstliche Befruchtung

1. Zusätzlich zu dem Zuschuss nach § 27a (3) erhalten bei der BKK VBU versicherte Ehegatten weitere 25 % der mit dem Behandlungsplan genehmigten Kosten der Maßnahmen.

2. Zusätzlich übernimmt die BKK VBU 75 % der mit dem Behandlungsplan genehmigten Kosten der Maßnahmen

a. Bei versicherten Paaren in auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaft

b. Ab dem 20. Lebensjahr

Wenn beide Partner/Ehegatten bei der BKK VBU versichert sind.

Die Kostenerstattung kann nur auf der Basis einer spezifizierten Rechnung eines zugelassenen oder nach § 13 Abs. 4 SGB berechtigten Leistungserbringers erfolgen.

Der Satzungsnachtrag sollte vorbehaltlich der Genehmigung am 1. Mai 2012 in Kraft treten.

Mit Bescheid vom 18. Juni 2012 genehmigte die Beklagte den 7. Nachtrag zur Satzung vom 1. Januar 2012 eingeschränkt. Es bestünden hinsichtlich der Genehmigung von § 13 Abs. 9 Nr. 2a (Kostenübernahme künstlicher Befruchtung bei versicherten Paaren in auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaft) Bedenken. Aufgrund der laufenden Kommunikation mit dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) könne eine Genehmigung wegen des nicht vorliegenden Prüfungsergebnisses zum jetzigen Zeitpunkt nicht erfolgen. Beigefügt war folgende Genehmigung selbst:

"Der vom Verwaltungsrat am 19. April 2012 beschlossene 7. Nachtrag zur Satzung wird mit Ausnahme von Artikel I § 13 Abs. 9 Nr. 2a. (Kostenübernahme künstliche Befruchtung bei versicherten Paaren in auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaft) und insoweit Art. II (in Krafttreten) gemäß § 195 Abs. 1 Sozialgesetzbuches V i. V. m. § 90 Abs. 1 des Sozialgesetzbuches IV genehmigt."

Der Bescheid erhielt eine Rechtsbehelfsbelehrung (Klage innerhalb eines Monats beim hiesigen Gericht).

Mit am 20. September 2012 bei der Klägerin eingegangenen Schreiben vom 17. September 2012 teilte die Beklagte der Klägerin unter Bezugnahme auf ihren Bescheid vom 18. Juni 2012 mit, dass es bei der seinerzeitigen Versagung der Satzungsgenehmigung verbleibe. Mittlerweile liege eine Stellungnahme des BMG vom 1. August 2012 vor. Darin werde daraufhin gewiesen, dass der Gesetzgeber im Hinblick auf die Regelung des § 27a Sozialgesetzbuch Fünftes Buch (SGB V) davon ausgehe, dass die Ehe den Belangen des Kindeswohls Rechnung trage und diese typisierende Wertung des Gesetzgebers allenfalls mittelbaren Bezug zum Leistungsumfang habe. Nur der Gesetzgeber selbst könne nach Auffassung des BMG von dem Kriterium der Ehe abrücken. Es werde in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 28. Februar 2007 (1 BvL 5/03) verwiesen, wonach es mit dem Grundgesetz vereinbar sei, dass § 28a Abs. 1 Nr. 3 SGB V die Leistungen medizinischer Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft (künstliche Befruchtung) durch die gesetzliche Krankenversicherung auf Personen beschränke, die miteinander verheiratet seien.

Die Klägerin hat am 17. Oktober 2012 Klage erhoben. Zu deren Begründung hat sie ausgeführt, die beschlossene Satzungsänderung sei nach § 11 Abs. 6 SGB V zulässig und daher zu genehmigen. Nach dieser Vorschrift könnten die Krankenkassen in ihrer Satzung zusätzliche vom Gemeinsamen Bundesausschuss (GBA) nicht ausgeschlossene Leistungen in der fachlich gebotenen Qualität u.a. im Bereich der künstlichen Befruchtung (§ 27a SGB V) vorsehen. Die von ihr beschlossenen Leistungserweiterungen bei der künstlichen Befruchtung seien von der Beklagten auch teilweise genehmigt worden. Es hätte aber auch die Erweiterung auf nicht verheiratete Paare genehmigt werden müssen. Nach dem Willen des Gesetzgebers habe die Krankenkasse aufgrund § 11 Abs. 6 SGB V einen weiten Gestaltungsspielraum (Bezugnahme auf BT-Drucksache 17/6906 S. 53). Im Gesetz selber seien außer in § 11 Abs. 6 SGB V keine Einschränkungen der Leistungserweiterungen genannt. Solche zu schaffen sei mit dem Wortlaut nicht vereinbar und widerspräche der Intension des Gesetzgebers. § 11 Abs. 6 SGB V differenziere auch nicht zwischen unmittelbaren und mittelbaren Leistungserweiterungen. Dass es bei der Bedingung der Ehe im § 27a SGB V nur um ein mittelbares Kriterium gehe, sei unrichtig. Das Merkmal sei nämlich nach § 27a Abs. 1 Nr. 3 SGB V eine unmittelbare Voraussetzung für die Leistungsgewährung. Soweit im § 27a Abs. 3 SGB V das Alter der Versicherten -zwischen 25 bis 40 für Frauen bzw. bis 50 Jahre für Männer- geregelt sei, handele es sich auch um eine unmittelbare Voraussetzung.

Das Gesetz selbst nenne in § 11 Abs. 6 SGB V auch nicht nur die Paragraphen, deren Leistungsumfang erweitert werden dürften (z. B. § 27a SGB V), sondern benutze den Begriff "Bereich". Es solle also den Krankenkassen ermöglicht werden, den gesamten Bereich der künstlichen Befruchtung auszuweiten. Hätte der Gesetzgeber unabdingbar an der Voraussetzung der Ehe festhalten wollen, hätte er dies direkt ausschließen müssen, ähnlich wie im Bereich zahnärztlicher Behandlung den Zahnersatz. Für diesen Bereich sollte die bewährte Systematik von Festbeträgen und Festzuschüssen durch die Ausweitung von Satzungsleistungen nicht gefährdet werden (Bezugnahme auf BT-Drucksache, eben da). § 27a SGB V knüpfe nicht an den Versicherungsfall der Krankheit an, vielmehr an die Unfruchtbarkeit zweier Personen (Bezugnahme auf Kassler Kommentar § 27a SGB V Rdnr. 4). Der Familienstand sei ein letztlich für den Umfang der Anspruchsberechtigung beschränkendes Merkmal ähnlich wie das Alter. Während der historische Gesetzgeber in der Begründung zur Aufnahme der künstlichen Befruchtung 1990 einen Anspruch von Ehepaaren beschrieben habe, habe er nunmehr 2012 eine Regelung geschaffen, welche den Krankenkassen Art, Umfang und Dauer der Leistungen zu bestimmen, einräume. Das Bundesverfassungsgericht habe im Urteil vom 28. Februar 2007 klar festgestellt, dass das Grundgesetz einer künstlichen Befruchtung bei nicht miteinander verheiratete Personen nicht entgegenstehe (Bezugnahme auf BVerfG, aaO. Rdnr. 28 und 40). Dass § 11 Abs. 6 SGB V in weitem Umfang ermächtige, zeige sich zuletzt darin, dass die Aufsichtsbehörde in Baden-Württemberg eine entsprechende Regelung der BKK Scheufelen genehmigt habe.

Die Klägerin beantragt,

dem Bescheid der Beklagten vom 17. September 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Art. I § 13 Abs. 9 Nr. 2a (Kostenübernahme künstliche Befruchtung bei versicherten Paaren in auf Dauer angelegter Lebensgemeinschaft) in der Fassung des 7. Nachtrags zur Satzung vom 1. Januar 2012 der Klägerin zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, die Genehmigung verweigern zu müssen, da die satzungsrechtliche Öffnung eines Anspruches unverheirateter Paare auf Leistungen der künstlichen Befruchtung von § 11 Abs. 6 SGB V nicht gedeckt sei, vielmehr gegen § 27a SGB V verstoße und mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes in § 31 Sozialgesetzbuch Erstes Buch, § 194 Abs. 2 Satz 2 SGB V und Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) unvereinbar sei. Die Auffassung der Klägerin wiederspreche der systematischen, teleologischen und historischen Auslegung des § 11 Abs. 6 SGB V. Die für erweiterte Satzungsregelungen in Betracht kommenden Leistungsbereiche seien dort ausdrücklich und abschließend genannt (Bezugnahme auf BT-Drucksache 17/6906 Seite 53). Die Bereiche müssten gesetzlich klar umschrieben und abgrenzbar sein und seien daher einer erweiternden Auslegung kaum zugänglich. Nur innerhalb eines bestimmten und schon klar umschriebenen Bereiches gebe es den von § 11 Abs. 6 SGB V eingeräumten Gestaltungsspielraum. Die Vorschrift ermächtige hingegen nicht dazu, den konkreten Leistungsbereich des in der Norm genannten Bereichs eigenmächtig zu definieren. Im konkreten Fall nehme § 11 Abs. 6 SGB V ausdrücklich auf die Definition des Bereiches in § 27a SGB V Bezug. Der von § 27a SGB V festgelegte Bereich umfasse (nur) den Anspruch eines verheirateten Paares. Ihm liege der eigenständige Versicherungsfall der Unfähigkeit der Eheleute, auf natürlichem Weg Kinder zu zeugen, zu Grunde (Bezugnahme auf Kassler/Kommentar/Brands § 27a SGB V Rdnr. 4 sowie auf BT-Drs. 11/6760 S.10). Nach dem Willen des historischen Gesetzgebers sollten Ehepaare einen Anspruch auf Maßnahmen der künstlichen Befruchtung erhalten. Der Ehegattenvorbehalt werde zudem nicht nur in § 27a Abs. 1 Nr. 3 SGB V normiert, sondern in Nr. 4 und 5 des Absatzes bekräftigt. Allein der Gesetzgeber könne den so umfassten Leistungsbereich des § 27a SGB V erweitern. Auch das Bundesverfassungsgericht habe nur ausgeführt, dass es dem Gesetzgeber -nicht aber den Krankenkassen- verfassungsrechtlich nicht verwehrt wäre, den Leistungsbereich auszuweiten. Der Leistungsbereich der künstlichen Befruchtung könne auch nicht in § 11 Abs. 6 Satz 2 SGB V dadurch erweitert werden, dass Art und Umfang (und Dauer) der Leistung durch die Satzung näher bestimmt würden. Bezüglich der "Art" der Leistung, welche per Satzung geregelt werden könnten, nenne § 11 Abs. 6 SGB V zunächst die betreffenden Leistungsbereiche und verweise auf die ihnen zugrunde liegenden Normen. Mehrleistungen seien nur dann von § 11 Abs. 6 SGB V erfasst, wenn das SGB V ausdrücklich zu ihrer Leistung ermächtige. Seien Mehrleistungen also gesetzlich in konkreter Form angesprochen - wie zum Beispiel der Zuschuss nach § 23 Abs. 2 Satz 2 SGB V -, so sei auch diese "Art" in den in § 11 Abs. 6 SGB V genannten "Bereich" einbezogen und satzungsrechtlich festzuschreiben. Im Übrigen erfolge in der Satzung die Bestimmung über zulässige Abweichungen von den gesetzlichen Anforderungen. Teilweise werde in § 11 Abs. 6 SGB V mit der In-Bezugnahme auf Normen, die ihrerseits Sonderregelungen darstellten, bestehende Möglichkeiten ausgeweitet bzw. festgeschrieben, so etwa im Hinblick auf § 38 SGB V. Entscheidend sei, was in der in Bezug genommenen Norm stehe und wie diese den Bereich definiere. Für den Bereich "Leistungen für künstliche Befruchtung (27a SGB V)" sei bereits in § 27a SGB V gesetzlich definiert, dass Anspruchsvoraussetzung die Ehe des betroffenen Paares sei. Der nicht krankheitsbezogene Sondertatbestand der Leistungen zur künstlichen Befruchtung werde so in § 11 Abs. 6 SGB V ohne Abweichungsmöglichkeit von den in § 27a Abs. 1 Nr. 3 bis 5 SGB V als Voraussetzung genannten Ehegattenvorbehalt vorgegeben. Insoweit unterscheide sich dieser Bereich auch von den übrigen in § 11 Abs. 6 genannten Bereichen wie etwa der Haushaltshilfe. Dass ein Anspruch auf Leistungen für verheiratete Paare gegeben sein sollte und es sich hierbei um ein geschlossenes Regelungskonzept handele, habe sich auch durch die Diskussion im Zuge des GKV-Versorgungsstrukturgesetzes (GKV-VStG) zur Ausdehnung des Finanzierungsanteils an einer künstlichen Befruchtung bestätigt. Zwar sei das "gesamtgesellschaftliche Anliegen" der Unterstützung von Paaren mit Kinderwunsch seitens des Bundesrates dahingehend hervorgehoben worden, dass eine vollständige Finanzierung erfolgen solle (Bezugnahme auf BT-Drucksache 17/7274 Seite 3f). Eine Ausweitung des Regelungsbereichs auf unverheiratete Paare sei aber weder im Zuge des GKV-VStG noch im Zeichen der Initiative des Bundesrates zum Entwurf eines Kinderwunschförderungsgesetzes (BT-Drucksache 17/9344) erwogen worden. Der Bundesrat habe sogar vorgeschlagen, in § 11 Abs. 6 Satz 1 die Wörter "der künstlichen Befruchtung (§ 27a)" zu streichen, um sie einer Satzungsregelung zu entziehen. Die Bundesregierung habe ihrerseits im Hinblick auf die Ausdehnung des Finanzierungsanteils im Bereich der künstlichen Befruchtung auf den eingeräumten Gestaltungsspielraum in § 11 Abs. 6 SGB V hingewiesen (BT-Drs. 17/7274 S. 28 und 17/9344 S.7). Nach der Vorstellung des Gesetzgebers wäre ein Anspruch nicht verheirateter Paare kein die Leistungen in § 27a SGB V ergänzender, sondern ein per se anderer Leistungsanspruch.

Auf die von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.