I. Die Beteiligten streiten darüber, ob das Jugendamt der Klägerin die Kosten für die Inobhutnahme von Jugendlichen, die aus Freiwilliger Erziehungshilfe bzw. Fürsorgeerziehung entwichen waren, von dem für die Ausführung der Erziehungsmaßnahmen verantwortlichen Landesjugendamt in voller Höhe - unter Einschluß sogenannter Verwaltungskosten - verlangen kann.

In den Jahren 1981 bis 1983 nahm das Jugendamt der Klägerin insgesamt sechs minderjährige Heimentweichler aus dem Verantwortungsbereich des beklagten Landesjugendamtes für kurze Zeit in Aufnahmeheimen in Obhut, die teils durch die Klägerin selbst betrieben wurden und teils in freier Trägerschaft standen. Die hierfür aufgewandten Kosten (Taschen- und Kleidergeld, Rückführungskosten sowie Tagespflegesätze für die Heimunterbringung) verlangt die Klägerin von dem Beklagten. Dieser erstattete die Aufwendungen für Taschengeld, Kleidergeld und für die Rückführung sowie für jede Übernachtung in Höhe einer Pauschale von 50 DM. Die Begleichung der Restbeträge lehnte der Beklagte mit der Begründung ab, die Klägerin habe Amtshilfe gewährt und könne deshalb nach § 7 Abs. 1 SGB X nur konkret nachgewiesene Auslagen, nicht aber die Abgeltung des allgemeinen, in den Pflegesätzen enthaltenen Verwaltungsaufwandes verlangen.

Die daraufhin von der Klägerin erhobene Klage auf Zahlung der offenen Beträge von insgesamt 1.487,91 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung: Dem geltend gemachten Anspruch fehle eine Rechtsgrundlage. Zwar sei § 83 JWG in Verbindung mit den §§ 103 ff. BSHG anzuwenden. Hinsichtlich der Aufwendungen für die Unterbringung von drei Jugendlichen scheitere das Erstattungsverlangen jedoch bereits an der Bagatellgrenze des § 111 Abs. 2 BSHG, da die Kosten im Einzelfall 400 DM nicht überstiegen. Im übrigen seien die noch offenen Kosten als Verwaltungskosten anzusehen und deshalb gemäß § 109 SGB X, der den inhaltsgleichen früheren § 111 Abs. 3 BSHG abgelöst habe, nicht erstattungsfähig.

Gegen dieses Urteil richtet sich die unter Übergehung der Berufungsinstanz eingelegte Revision der Klägerin, mit der sie ihr Erstattungsbegehren nur noch in Höhe von insgesamt 1.167,75 DM hinsichtlich der drei Jugendlichen weiterverfolgt, deren Heimpflegekosten die Bagatellgrenze des § 111 Abs. 2 BSHG überstiegen; auch den Zinsanspruch hat die Klägerin fallengelassen. Sie rügt Verletzung des § 83 Abs. 1 JWG sowie der §§ 103, 111 BSHG und des § 109 SGB X.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil, weist aber darauf hin, daß § 83 Abs. 1 JWG nur für die Kostenerstattung zwischen örtlichen Trägern der Jugendhilfe gelte. Dies ergebe sich auch im Gegenschluß aus § 83 Abs. 2 JWG.

II. Die nach § 134 Abs. 1 VwGO zulässige Revision der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Erstattungsklage nicht in vollem Umfange abweisen dürfen, sondern ihr in Höhe des mit der Revision weiterverfolgten Betrages von 1.167,75 DM stattgeben müssen.

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, auf beiden Seiten des dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Kostenerstattungsrechtsverhältnisses seien nur örtliche Träger der Jugendhilfe beteiligt, trifft nicht zu. Denn das Landesjugendamt Schleswig-Holstein wird für das Land Schleswig-Holstein, das die Kosten der Fürsorgeerziehung und der Freiwilligen Erziehungshilfe trägt (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Schl.-H. AG/JWG in der Fassung vom 7. Juli 1962 [GVOBl. S. 277], zuletzt geändert am 18. November 1977 [GVOBl. S. 490]), als obere Landes(Jugend-)behörde tätig (§ 7 Abs. 1 Schl.-H. AG/JWG). Gleichwohl erweist sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der vorliegende Erstattungsrechtsstreit sei nach Maßgabe des § 83 Abs. 1 JWG in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 25. April 1977 (BGBl. I S. 633 ber. S. 795) in Verbindung mit den §§ 103 ff. BSHG zu beurteilen, im Ergebnis als richtig. Denn entgegen seiner Annahme sind Erstattungsansprüche gegen überörtliche Träger der Jugendhilfe vom Anwendungsbereich dieser Vorschriften nicht ausgeschlossen.

§ 83 Abs. 1 JWG bestimmt für die Kostenerstattung zwischen öffentlichen Trägern die entsprechende Anwendung der §§ 103 bis 113 BSHG, wenn die Hilfe zur Erziehung von einem Jugendamt gewährt wird, dessen Zuständigkeit auf § 11 Satz 2 JWG beruht. Nach der letztgenannten Vorschrift ist - abweichend von der Grundregel des § 11 Satz 1 JWG (Zuständigkeit des Jugendamts für alle Minderjährigen, die in seinem Bezirk ihren gewöhnlichen Aufenthaltsort haben [vgl. hierzu BVerwGE 74, 206 ff.]) - für Minderjährige ohne gewöhnlichen Aufenthaltsort und für vorläufige Maßnahmen das Jugendamt zuständig, in dessen Bezirk das Bedürfnis der öffentlichen Jugendhilfe hervortritt. Diese Voraussetzungen des Kostenerstattungsanspruches zwischen den Beteiligten sind im vorliegenden Fall erfüllt.

Das Jugendamt der Klägerin hat als das Jugendamt, in dessen Bezirk die aus öffentlicher Erziehung entwichenen Jugendlichen aufgegriffen worden waren und damit das Bedürfnis nach öffentlicher Jugendhilfe, der »erzieherische Bedarf« (§ 6 Abs. 1 JWG), hervortrat, den aufgegriffenen Jugendlichen Hilfe zur Erziehung durch vorübergehende Inobhutnahme gewährt und damit eine vorläufige Maßnahme im Sinne des § 11 Satz 2 JWG getroffen, die in § 31 Nordrh.-West. AG-JWG in der Fassung vom 1. Juli 1965 (GV.NW. S. 248) unter der Überschrift »Vorläufige Unterbringung« eine nähere landesrechtliche Regelung erfahren hat. Bei Erfüllung dieser Voraussetzungen gewährt § 83 Abs. 1 JWG dem Jugendamt, genauer dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe, einen Kostenerstattungsanspruch in entsprechender Anwendung der §§ 103 ff. BSHG. Dieser Anspruch richtet sich, wenn - wie bei Jugendlichen, die aus öffentlicher Erziehung entwichen sind - die Hilfe zur Erziehung die vorläufige Unterbringung in einer Anstalt oder in einem Heim erforderlich macht, entsprechend § 103 Abs. 1 Satz 1 BSHG gegen den sachlich zuständigen Träger öffentlicher Jugendhilfe, in dessen Bereich der Jugendliche seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Zeitpunkt der Aufnahme in die Einrichtung hatte. Das war im vorliegenden Fall das Land Schleswig-Holstein als überörtlicher Träger der Jugendhilfe (vgl. § 7 Abs. 1, § 24 Abs. 3, § 25 Schl. - H. AG/JWG). Bei der Ermittlung des gewöhnlichen Aufenthalts von Minderjährigen kommt der Festlegung des Aufenthaltsorts durch den zur Bestimmung des Aufenthalts Berechtigten - bei Freiwilliger Erziehungshilfe sowie Fürsorgeerziehung ist dies das Landesjugendamt (§ 71 Abs. 1 Satz 1 JWG) - maßgebliche Bedeutung zu, hinter der der Wille des Minderjährigen, sich tatsächlich an einem anderen Ort aufzuhalten, zurücktritt. Der Versuch des Minderjährigen, durch Entweichen aus einer Pflegefamilie oder einem Heim sich der Bestimmung seines Aufenthalts durch den hierzu Berechtigten zu entziehen, führt daher jedenfalls solange nicht zur Begründung eines gewöhnlichen Aufenthalts des Minderjährigen an seinem tatsächlichen Aufenthaltsort, als der Berechtigte bemüht ist, seine Aufenthaltsbestimmung durchzusetzen, und es dem Minderjährigen nicht gelingt, für einen erheblichen Zeitraum unterzutauchen und damit den eigenen Willen zu verwirklichen (vgl. BVerwGE 74, 206 [208 f.]). Der Beklagte hat nicht in Abrede gestellt, daß die aus öffentlicher Erziehung des Landes Schleswig-Holstein entwichenen Jugendlichen im Zeitpunkt ihrer Inobhutnahme in ein Kölner Heim nach wie vor ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Schleswig-Holstein hatten. Der Beklagte war auch im Sinne des § 103 Abs. 1 Satz 1 BSHG sachlich zuständiger Träger für die Heimunterbringung der entwichenen Minderjährigen; denn die Ausführung der Freiwilligen Erziehungshilfe und der Fürsorgeerziehung obliegen nach § 20 Abs. 1 Nr. 6 und § 69 Abs. 1 JWG dem Landesjugendamt, sofern nicht nach § 74 Abs. 2 JWG andere Behörden für zuständig erklärt worden sind, wovon der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber keinen Gebrauch gemacht hat.

Eine Beschränkung des Kreises der Erstattungsschuldner auf örtliche Träger der Jugendhilfe ist dem Wortlaut des § 103 BSHG entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich auch weder aus dem Sinn der Vorschrift noch aus systematischen Zusammenhängen mit anderen Vorschriften des Abschnitts VIII des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Richtig ist, daß in der Zeit zwischen dem 1. Oktober 1969, dem Inkrafttreten des 2. Gesetzes zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1153), und dem 1. Januar 1984, dem Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1532), Erstattungsansprüche zwischen überörtlichen Trägern in § 103 BSHG nicht geregelt waren. Denn während § 103 BSHG in der Ursprungsfassung vom 5. Juli 1961 (BGBl. I S. 815) für Kostenerstattungsansprüche aller Träger der Sozialhilfe galt, beschränkte das 2. BSHG-Änderungsgesetz den Kreis der Erstattungsberechtigten auf die »örtlichen Träger« der Sozialhilfe. Erklärte Zielsetzung dieser Neuregelung war es, Kostenerstattungen zwischen überörtlichen Trägern aus Gründen der Verwaltungsökonomie auszuschliessen, weil Feststellungen bei diesen Trägern ergeben hatten, daß sich die Kostenerstattungen der überörtlichen Träger untereinander weitgehend ausglichen und deshalb den damit verbundenen Verwaltungsaufwand nicht mehr rechtfertigten (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drs. V/3495, S. 17 zu Nr. 35 [§ 103]). Erstattungsstreitigkeiten zwischen örtlichen und überörtlichen Trägern lagen dagegen außerhalb dieses Regelungszwecks, weshalb die weite Fassung der den Erstattungspflichtigen umschreibenden Tatbestandsmerkmale (»sachlich zuständigen Träger«), die auch überörtliche Träger umfaßte, beibehalten wurde. Im vorliegenden Fall sind Erstattungsansprüche zwischen überörtlichen Trägern nicht in Streit, sondern die Frage, ob nach § 83 Abs. 1 JWG in Verbindung mit § 103 BSHG ein örtlicher Träger der Jugendhilfe auch einen überörtlichen Träger in Anspruch nehmen kann. Dies schließt der Wortlaut des § 103 BSHG nicht aus; denn die umfassende, allein an der sachlichen Zuständigkeit des in Anspruch genommenen Trägers anknüpfende Umschreibung des Kreises der Erstattungsschuldner ist - wie dargelegt - über alle Fassungen des § 103 BSHG hinweg beibehalten worden.

Auch der Sinn der Erstattungsnorm steht ihrer wörtlichen Auslegung nicht entgegen. Gewährt wird die Kostenerstattung in § 103 BSHG, um einen Sonderlastenausgleich herbeizuführen zugunsten der Orte mit Anstalten, Heimen und vergleichbaren Einrichtungen, die aufgrund dieser Infrastruktur von Hilfebedürftigen in Anspruch genommen werden, ohne daß diese durch ihren gewöhnlichen Aufenthalt eine besondere Beziehung zum Anstaltsort hätten. Dieser kostenrechtliche »Schutz der Anstaltsorte« (vgl. BT-Drs. 11/5948, S. 111 zu § 97 SGB VIII [§ 86 des Entwurfs], der Nachfolgevorschrift des § 83 Abs. 1 JWG in Verbindung mit § 103 BSHG) ist auch bei den Hilfen zur Erziehung gerechtfertigt, für die an sich ein überörtlicher Träger der Jugendhilfe Verantwortung trägt, die aber im Interesse der Effektivität öffentlicher Jugendhilfe vom Jugendamt »vor Ort« dort geleistet werden müssen, wo sich der hilfebedürftige Jugendliche gerade tatsächlich aufhält und demgemäß der konkrete erzieherische Bedarf auftritt.

Auch systematische Gründe sprechen nicht dagegen, in § 83 Abs. 1 JWG in Verbindung mit § 103 BSHG die Grundlage von Kostenerstattungsansprüchen zwischen örtlichen und überörtlichen Trägern der Jugendhilfe zu sehen. Nicht gerechtfertigt ist der vom Beklagten gezogene Gegenschluß aus § 83 Abs. 2 JWG, der es der Bestimmung durch Landesrecht überläßt, wer für das Jugendwohlfahrtsgesetz überörtlicher Träger im Sinne der §§ 106 und 108 BSHG ist. Die §§ 106 und 108 BSHG regeln Erstattungsfälle, in denen das zentrale Anknüpfungstatbestandsmerkmal des Kostenerstattungsrechts für die Bestimmung des erstattungspflichtigen Kostenträgers - der Begriff des gewöhnlichen Aufenthalts - ausfällt, weil der Hilfeempfänger entweder überhaupt keinen gewöhnlichen Aufenthalt hat oder dieser jedenfalls nicht zu ermitteln ist. In diesen Fällen soll - gleichsam als Ausfallbürge - ein überörtlicher Träger eintreten. Hierin erschöpft sich der Sinn der §§ 106 und 108 BSHG. Ihnen ist dagegen nicht die gesetzgeberische Entscheidung zu entnehmen, daß nur in diesen Fällen ein überörtlicher Träger am Erstattungsrechtsverhältnis als Schuldner beteiligt sein könnte.

Ebensowenig folgt aus § 80 JWG eine Beschränkung der Kostenerstattung nach § 83 JWG auf örtliche Träger der Jugendhilfe. Zwar gelten nach § 80 JWG die Kostenbestimmungen des Abschnitts VIII nur für »Hilfen zur Erziehung für einzelne Minderjährige nach § 4 oder § 5, soweit diese Leistungen von den Organen der öffentlichen Jugendhilfe gewährt werden«. Aus der umfassenden Überschrift des Abschnitts VIII (Kostentragung bei Hilfen zur Erziehung für einzelne Minderjährige) und der Tatsache, daß in § 85 JWG auch die Kosten der Freiwilligen Erziehungshilfe und der Fürsorgeerziehung geregelt sind, folgt jedoch, daß § 80 JWG die §§ 4 und 5 JWG nicht als Zuständigkeitsbestimmung für das Jugendamt meint, sondern als sachliche Umschreibung der Hilfen zur Erziehung, zu denen auch Freiwillige Erziehungshilfe und Fürsorgeerziehung gehören (vgl. Friedeberg/Polligkeit/Giese, JWG, 3. Aufl. 1972, § 80 Anm. 2, sowie Jans/Happe, JWG [Stand: 12. August 1988], Bd. III, Erl. 2 B zu § 80). Deshalb versteht das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung § 81 JWG als generelle Vorschrift, die auch für die in § 85 JWG geregelte Fürsorgeerziehung gilt (vgl. BVerwGE 35, 304 [306]; 45, 306 [307], 52, 51 [52] und Urteil vom 13. September 1984 - BVerwG 5 C 21.83 - [FEVS 34, 45 [47]).

Bundesrecht verletzt jedoch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die nach Pflegesätzen berechneten Aufwendungen der Klägerin für die Inobhutnahme der Jugendlichen in Aufnahmeheimen seien als Verwaltungskosten nicht erstattungsfähig. Zu Unrecht beruft sich das Verwaltungsgericht insoweit auf § 111 Abs. 3 BSHG und § 109 Satz 1 SGB X. Nach § 111 Abs. 3 BSHG, der mit Wirkung vom 1. Juli 1983 durch die inhaltsgleiche Regelung des § 109 Satz 1 SGB X ersetzt worden ist (vgl. Art. 2 § 14 Nr. 1, § 25 Abs. 1 Sozialgesetzbuch [SGB] - Zusammenarbeit der Leistungsträger und ihre Beziehungen zu Dritten - vom 4. November 1982 [BGBl. I S. 1450]), sind persönliche und sächliche Verwaltungskosten nicht zu erstatten. Hierunter fallen Pflegesätze, mit denen die speziellen Leistungen einer aus der allgemeinen Verwaltungsorganisation ausgegliederten Verwaltungseinheit abgegolten werden sollen, nicht (vgl. Jans/Happe, aaO., Bd. III, Erl. 8 B zu § 83; Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG, 13. Aufl. 1988, § 111 Rdnr. 36; Mergler/Zink, BSHG, 4. Aufl. [Stand: 13. Lfg, Juli 1992], § 111 Rdnr. 17 a; von Maydell/Schellhorn, Gemeinschaftskommentar zum Sozialgesetzbuch [GK-SGB X/3] 1984, § 109 Rdnr. 7; Hauck/Haines, Sozialgesetzbuch [SGB X/3], Stand: April 1990, § 109 Rdnr. 4). Denn der Ausschluß persönlicher und sächlicher Verwaltungskosten vom Erstattungsverfahren zwischen Leistungsträgern beruht auf Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungsökonomie: Es sollen Streitigkeiten vermieden werden über Aufwendungen im allgemeinen Behördenbetrieb, die häufig nur gering und nicht selten schwer feststellbar sind, so daß sie der erstattungsberechtigte Träger nur schwer spezifizieren und der Erstattungspflichtige sie nur schwer auf ihre Berechtigung überprüfen kann (vgl. Regierungsbegründung zu § 109 SGB X, BT-Drs. 9/95 S. 26 zu § 115; Gottschick/Giese, BSHG, 7. Aufl. 1981, § 111 Rdnr. 6 sowie ZSpr., Entsch. vom 8. Oktober 1981 - B 21/80 - [EuG Bd. 36, 343 [347]). Diese Gesichtspunkte treffen bei Pflegesätzen, mit denen hauptsächlich eine bestimmte Verwaltungsleistung abgegolten wird, nicht zu. Sie sind in erster Linie Maßnahmekosten der zu erstattenden Verwaltungsleistung, nämlich hier der Aufnahme des hilfebedürftigen Jugendlichen in einem Heim im Rahmen der Hilfe zur Erziehung. Daß in den Pflegesätzen auch Verwaltungskosten als Kalkulationsanteil enthalten sind oder sein können, ist unschädlich. Denn ihrer Spezifizierung und Ausgliederung stehen dieselben Gründe entgegen, die den Gesetzgeber bewogen haben, ihre gesonderte Erstattung nach § 111 Abs. 3 BSHG oder § 109 Satz 1 SGB auszuschließen.

Entgegen der Auffassung des Beklagten folgt aus § 81 Abs. 4 JWG nichts Gegenteiliges. Nach dieser Vorschrift werden der Minderjährige und seine Eltern nicht herangezogen zu allgemeinen Verwaltungskosten, die für die Gewährung der Hilfe zur Erziehung anfallen, mit Ausnahme der Kosten für den zur Erziehung erforderlichen Personalbedarf, wenn und soweit das Landesrecht dies bestimmt. § 81 Abs. 4 JWG gilt nach der ständigen Rechtsprechung des Senats zwar auch für den Bereich der Fürsorgeerziehung. In diesem Zusammenhang hat der Senat in dem vom Beklagten zitierten Urteil vom 18. Juni 1970 - BVerwG 5 C 39.69 - (BVerwGE 35, 304 [306]) zum Umfang des Regreßanspruchs nach § 85 Abs. 1 Satz 2 JWG gegen den Minderjährigen und seine Eltern ausgeführt, daß von diesem keinesfalls die sächlichen Kosten der Fürsorgeerziehung, die unabhängig von dem einzelnen Hilfefall entstünden, erfaßt würden, sondern nur die besonderen Kosten, die im Einzelfall entstünden und nicht entstehen würden, wenn der zu betreuende Minderjährige nicht in die Erziehungsanstalt aufgenommen worden wäre, und als solche besonderen Kosten hauptsächlich die Aufwendungen für Lebensunterhalt, Taschengeld und Pflege, Kosten im Falle einer Erkrankung sowie für die Schul- und Berufsausbildung bezeichnet. Dies läßt sich jedoch auf die Kostenerstattung zwischen Trägern der Jugendhilfe nicht übertragen. Denn der in § 81 Abs. 4 JWG verwendete Begriff der Verwaltungskosten ist entsprechend der Zielsetzung des § 81 JWG, die Kosten der Hilfe zur Erziehung zwischen den öffentlichen Trägern und dem Minderjährigen und seinen Eltern nach den Kriterien der Zumutbarkeit zu verteilen, umfassend und erfaßt, wie sich aus der ausdrücklichen Erwähnung der Kosten für den zur Erziehung erforderlichen Personalbedarf in § 81 Abs. 4 Satz 2 JWG ergibt, auch die sogenannten Maßnahmekosten.

Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des mit der Revision weiterverfolgten Klagebegehrens auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.