I.

Der alleinstehende Kläger erhält vom Beklagten Sozialhilfe. Er verlangt für die Zeit vom 1. Juli 1990 bis zum 31. Oktober 1990 höhere laufende Leistungen zum Lebensunterhalt nach einem (um mindestens 20 DM) höheren als dem damals festgesetzten Regelsatz für den Haushaltsvorstand/Alleinstehenden.

Mit Bescheid vom 26. Juni 1990 setzte der Beklagte die Höhe der zu gewährenden Leistungen für die Zeit ab dem 1. Juli 1990 neu fest, wobei er einen von vormals 426 DM auf 449 DM erhöhten Regelsatz zugrunde legte.

Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Oktober 1990 mit der Begründung zurück, es sei dem Träger der Sozialhilfe verwehrt, unter Mißachtung der Regelsatzfestsetzung durch die zuständigen Landesbehörden eine höhere Regelsatzhilfe zu gewähren. Hiergegen hat der Kläger Klage erhoben und vorgetragen, daß der für die Zeit ab Juli 1990 festgesetzte Regelsatz für den Haushaltsvorstand/Alleinstehenden den Mindestbedarf für ein menschenwürdiges Leben nicht decke, weil die für diese Zeit ermittelte Bedarfserhöhung nur zu einem Drittel berücksichtigt sei. Nach dem Statistikmodell hätte der Regelsatz für einen Alleinstehenden auf mindestens 469 DM angehoben werden müssen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auch die Berufung des Klägers ist erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Prüfung der auf der Grundlage des Statistikmodells festgesetzten Regelsätze zu dem Ergebnis gekommen, daß die vom Kläger als nicht bedarfsdeckend beanstandete Regelsatzhöhe zwar neben den systematischen Vorgaben nach dem Statistikmodell auch finanzpolitische Erwägungen berücksichtige, die Wirksamkeit der Regelsatzhöhe davon aber unberührt bleibe. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle sei auf die Anwendung des sogenannten Vertretbarkeitsmaßstabes beschränkt, weil dem Verordnungsgeber im Rahmen seiner normativen Gestaltungsfreiheit eine Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Festsetzung der Regelsatzhöhe zustehe. Die Festsetzung der Regelsatzhöhe basiere auf sachverständigen Stellungnahmen, insbesondere einem Gutachten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, und sei im Rahmen der eingeschränkten richterlichen Überprüfbarkeit nicht zu beanstanden.

Mit seiner Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Der Beklagte und der Oberbundesanwalt verteidigen das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil ist mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) vereinbar. Zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden, daß die Regelsatzfestsetzung in der nordrhein-westfälischen Verordnung zur Anpassung der Regelsätze der Sozialhilfe 1990 vom 19. Juni 1990 (GV NW 1990, S. 327) - Regelsatzhöheverordnung 1990 - rechtmäßig war und der Kläger keinen Anspruch auf eine höhere Regelsatzleistung für den streitigen Zeitraum hat.

Die Festsetzung der Regelsätze kann auch außerhalb eines Normenkontrollverfahrens in einem auf Gewährung von höheren Sozialhilfeleistungen gerichteten Verwaltungsrechtsstreit gerichtlich überprüft werden (BVerwGE 94, 326 (329)). § 47 VwGO läßt die Berechtigung und Verpflichtung der Gerichte, untergesetzliche Normen im Rahmen anderer Verfahren inzident zu prüfen, unberührt.

Die angegriffene Regelsatzfestsetzung verstößt nicht gegen Bundesrecht. Maßgeblich für die Beurteilung der Regelsatzhöhe sind insbesondere die § 1 Abs. 2, § 11 Abs. 1, §§ 12 und 22 BSHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1987 (BGBl I S. 401, 494) und die Regelsatzverordnung in der Fassung der Verordnung vom 21. März 1990 (BGBl I S. 562). Danach soll die Hilfe zum Lebensunterhalt dem Bedürftigen ein menschenwürdiges Leben ermöglichen, indem sie ihm den notwendigen Lebensunterhalt gewährleistet. § 22 Abs. 3 BSHG, der die Länder ermächtigt, die Höhe der Regelsätze zu konkretisieren, enthält die Vorgaben, die tatsächlichen Lebenshaltungskosten und örtlichen Unterschiede sowie das Lohnabstandsgebot zu berücksichtigen. Die nordrhein-westfälische Regelsatzhöheverordnung 1990 hält sich mit der hier im Streit stehenden Festsetzung in diesem Rahmen.

Regelsatzfestsetzungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar, weil den Ländern bei der konkreten Festsetzung der Regelsätze nach allgemeiner Auffassung eine Einschätzungsprärogative - teilweise wird auch von Gestaltungsspielraum, Vertretbarkeit der Wertungen oder administrativer Letztentscheidungsbefugnis gesprochen - zusteht (vgl. BVerfGE 87, 153, 170; BVerwGE 25, 307; 94, 326). Die Regelsatzfestsetzung ist ein Akt wertender Erkenntnis und gestaltender sozialpolitischer Entscheidung darüber, mit welcher Regelsatzhöhe der notwendige Lebensunterhalt für den Regelbedarf sichergestellt ist.

Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich auf die Kontrolle, ob der gesetzliche Rahmen eingehalten wurde. Hierzu hat der Senat in BVerwGE 94, 326 im Anschluß an BVerwGE 25, 307 entschieden, daß sich die gerichtliche Überprüfung in tatsächlicher Hinsicht darauf bezieht, ob sich die Regelsatzfestsetzung auf ausreichende Erfahrungswerte stützen kann, und in bezug auf die der Festsetzung zugrundeliegenden Wertungen darauf, ob diese im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben vertretbar sind. Obwohl sich diese Entscheidung auf eine Regelsatzfestsetzung durch Verwaltungsvorschrift bezog, hat das Berufungsgericht die darin aufgezeigten Maßstäbe für die gerichtliche Kontrolldichte zu Recht auch auf die hier streitgegenständliche Regelsatzfestsetzung durch Rechtsverordnung angewandt. Denn eine Rechtsverordnung unterliegt jedenfalls keiner intensiveren Gerichtskontrolle als eine Verwaltungsvorschrift.

Die beanstandete Regelsatzfestsetzung wird diesen Maßstäben gerecht.

Ein Bedarfsbemessungssystem war vom Bundesgesetzgeber in der hier einschlägigen Fassung des § 22 Abs. 3 BSHG nicht vorgeschrieben. Auf der Ministerpräsidentenkonferenz vom 25. - 27. Oktober 1989 in Düsseldorf beschlossen die Länder auf der Grundlage eines von ihnen in Auftrag gegebenen Gutachtens des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge (DV) "Neues Bedarfsbemessungssystem für die Regelsätze in der Sozialhilfe: Ableitung der Regelsätze für sonstige Unterhaltsangehörige" (Frankfurt am Main, 1989) die Einführung des sogenannten Statistikmodells zum 1. Juli 1990. Dieses Modell löste nach jahrelangen Vorarbeiten das Warenkorbmodell ab. Das Statistikmodell orientiert sich an den durchschnittlichen Ausgaben und dem Verbrauchsverhalten von Haushalten in unteren Einkommensgruppen. Die erforderlichen Daten werden anhand einer Bundesstatistik, der sogenannten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS), ermittelt, die seinerzeit aus dem Jahr 1983 stammte und alle fünf Jahre neu erhoben wird.

Das Berufungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß das Statistikmodell ein geeignetes Bedarfsbemessungssystem ist. Als Ergebnis intensiver Vorüberlegungen und Arbeiten unter Mitwirkung u.a. auch des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge als eines sachverständigen Vereins (vgl. BVerwGE 25, 307 (316); 35, 178 (180)) beruht das Statistikmodell auf Expertenwissen. Es geht von dem nach der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe statistisch ermittelten durchschnittlichen Ausgaben- und Verbrauchsverhalten von Haushalten in unteren Einkommensgruppen aus und berücksichtigt davon als regelsatzrelevanten Verbrauch nur den Ausgaben- und Verbrauchsanteil, der auf den Regelbedarf entfällt, also den ohne Besonderheiten des Einzelfalles (§ 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG) bei vielen Hilfeempfängern (zu deren Gruppeneinteilung vgl. § 2 Regelsatzverordnung) gleichermaßen bestehenden, nicht nur einmaligen Bedarf aus den in § 1 Abs. 1 Regelsatzverordnung genannten Bedarfsgruppen und -posten (vgl. BVerwGE 87, 212 (216); 91, 156 (159)). Während das Warenkorbmodell den regelsatzrelevanten Bedarf konkret, d.h. ausgehend von bestimmten Bedarfsgegenständen, bestimmten Bedarfsmengen und bestimmten Preisen, ermittelte, wobei der konkrete Warenkorb nicht als in den Einzelheiten feststehender Bedarf, sondern nur als ein Bedarfsmuster neben möglichen anderen verstanden werden durfte, knüpft das Statistikmodell zur Ermittlung des Bedarfs am Verbrauch an. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Den Bedarf nach dem Verbrauch zu bemessen, ist nur scheinbar ein Widerspruch. Denn der Bedarf des Sozialhilfeempfängers wird nicht am Verbrauch von Sozialhilfeempfängern, sondern am Verbrauch von Personen in unteren Einkommensgruppen gemessen, die statistisch zuverlässig über der Sozialhilfeschwelle liegen. Dies entspricht der Aufgabe der Sozialhilfe, einem Hilfebedürftigen zu ermöglichen, in der Umgebung von Nichthilfeempfängern ähnlich wie diese zu leben; allerdings ist das Lohnabstandsgebot (§ 22 Abs. 3 BSHG) zu beachten.

Die Umsetzung des Statistikmodells durch die zum 1. Juli 1990 in Kraft getretene nordrhein-westfälische Regelsatzhöheverordnung 1990 ist vertretbar. Wie das Berufungsgericht zutreffend festgestellt hat, ist der Verordnungsgeber von richtigen und vollständigen Tatsachengrundlagen ausgegangen. Die Einkommen der Referenzgruppe, also der Gruppe von Haushalten im unteren Einkommensbereich, deren Verbrauchsverhalten als Maßstab auch für das Verbrauchsverhalten von Sozialhilfeempfängern angesehen wird, liegt mit einer Bandbreite von 4 v.H. bis 25 v.H. ausreichend über der sogenannten Sozialhilfeschwelle, um eine Überschneidung beider Gruppen und damit einen Zirkelschluß weitestgehend zu vermeiden (Gutachten des DV S. 13 und 55). Das Berufungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß auch die Sozialhilfeschwelle nicht fehlerhaft zu niedrig angesetzt worden ist. Weiter läßt die Bestimmung des gemäß § 1 Regelsatzverordnung regelsatzrelevanten privaten Verbrauchs anhand der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe von 1983 und der für den Teilbereich Haushaltsenergie relevanten Haushaltskundenbefragung der Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke (VDEW) Fehler nicht erkennen.

Auch die weiteren, von der Revision in zweierlei Hinsicht geltend gemachten Bedenken gegen die Regelsatzfestsetzung zum 1. Juli 1990 greifen nicht durch. Sie betreffen zum einen die Hochrechnung des für das Jahr 1983 ermittelten Eckregelsatzes in Höhe von 407,34 DM auf den 1. Juli 1990, zum anderen die nur stufenweise Umsetzung der Bedarfsbemessung nach dem Statistikmodell.

Der Eckregelsatz wurde einem Vorschlag des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge folgend mit der allgemeinen Preissteigerungsrate hochgerechnet. Alternativ dazu hatte der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge vorgeschlagen, anstelle der allgemeinen Preissteigerungsrate die deutlich höhere regelsatzrelevante Verbrauchssteigerungsrate zugrunde zu legen. Von 1983 bis 1988 betrug die allgemeine Preissteigerungsrate bezogen auf einen Haushaltsvorstand lediglich 5,8 v.H., während sich die regelsatzrelevante Verbrauchssteigerungsrate auf 13,9 v.H. belief. Bei Berücksichtigung der letztgenannten Rate hätte sich für 1988 ein Aufwandsbetrag von 464 DM ergeben (s. Gutachten DV, Tabelle S. 18 und S. 16/17). Aus dem vom Verordnungsgeber mit der allgemeinen Preissteigerungsrate ermittelten Betrag von 431 DM für 1988 errechnete sich zum 1. Juli 1990 ein Eckregelsatz von 457 DM. Der Regelsatz wurde jedoch auf nur 449 DM festgelegt, weil der aus dem Statistikmodell folgende Mehrbetrag in jährlichen Stufen zum jeweils 1. Juli der Jahre 1990, 1991 und 1992 umgesetzt werden sollte. Zum 1. Juli 1990 wurden die Regelsätze nur um rund ein Drittel der Differenz von 31 DM zwischen dem zum Juli 1990 errechneten Regelsatz in Höhe von 457 DM und dem bisherigen, dem ab Juli 1989 geltenden Regelsatz in Höhe von 426 DM, d.h. um 10 DM, erhöht, zuzüglich eines Ausgleichsbetrages für die erwartete Preissteigerung in der Zeit vom 1. Juli 1990 bis 30. Juni 1991 in Höhe von 13 DM.

Sowohl bei der Wahl der Hochrechnungsmethode als auch bei der stufenweisen Umsetzung ließ sich der Verordnungsgeber von Kostenerwägungen leiten. Dem Berufungsgericht ist darin zu folgen, daß finanzpolitische Erwägungen wegen des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers solange nicht zu beanstanden sind, wie die Bemessung des Bedarfs unter Berücksichtigung des gesetzlichen Zwecks, dem Hilfeempfänger die Führung eines menschenwürdigen Lebens zu ermöglichen, vertretbar ist. Dies ist hier der Fall:

Beim Statistikmodell ist eine Hochrechnung erforderlich, weil die für dieses Bedarfsbemessungssystem wesentlichen statistischen Erhebungen nur alle fünf Jahre durchgeführt werden und danach erst nach längerer Zeit ausgewertet für neue Regelsatzfestsetzungen zur Verfügung stehen. Ausgehend vom systematischen Ansatz des Statistikmodells, das den Bedarf auf der Grundlage des Ausgaben- und Verbrauchsverhaltens bemißt, wäre es an sich konsequent, den regelsatzrelevanten Verbrauch in Zeiten zwischen den Auswertungen zweier Einkommens- und Verbrauchsstichproben mit der Steigerungsrate des regelsatzrelevanten Verbrauchs hochzurechnen (vgl. dazu z.B. Gutachten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, S. 17). Das schließt jedoch die Wahl einer anderen Hochrechnung nicht aus, wenn dafür vertretbare Gründe bestehen. Das ist bei der hier zu beurteilenden Regelsatzfestsetzung 1990/1991 der Fall. Denn diese Regelsatzfestsetzung war die erste auf der Grundlage des Statistikmodells. Um starke Brüche als Folge des Wechsels der Bedarfsbemessungssysteme zu vermeiden, durfte der Verordnungsgeber bei der Neufestsetzung der Regelsätze nach dem neuen Bedarfsbemessungssystem für eine Übergangszeit auch Kriterien berücksichtigen, die - vom bestehenden Regelsatz ausgehend - zu einer erst allmählichen Anpassung führen. Deshalb war es vertretbar, daß der Verordnungsgeber ausgehend vom Regelsatz zum 1. Juli 1989 in Höhe von 426 DM den nach dem Statistikmodell mit den Daten der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1983 für 1983 ermittelten Verbrauch in Höhe von 407,34 DM statt mit einer Steigerungsrate des regelsatzrelevanten Verbrauchs von 13,9 v.H. auf 464 DM nur mit der allgemeinen Preissteigerungsrate von 5,8 v.H. auf 431 DM für 1988 hochrechnete und auf dieser Grundlage zum 1. Juli 1990 statt eines höheren nur einen Regelsatz von 457 DM errechnete.

Aus dem gleichen Grund, nämlich um sprunghafte Veränderungen des Regelsatzes von einem auf das andere Jahr zu vermeiden, wenn diese nicht durch sprunghafte Veränderungen der Lebensverhältnisse bedingt sind, ist es vertretbar, den zum 1. Juli 1990 erstmals nach dem Statistikmodell mit 457 DM ermittelten Regelsatz nicht voll anzusetzen, sondern die sich aus der Differenz zum vorherigen Regelsatz (426 DM) ergebende Erhöhung von 31 DM nur stufenweise, hier in drei Stufen, beginnend mit 10 DM, umzusetzen.

Zusammen mit dem Ausgleichsbetrag in Höhe von 13 DM für die erwartete Preissteigerung in der Zeit der Regelsatzgeltung wurde damit für 1990 ein Regelsatz in Höhe von 449 DM (426 DM (Regelsatz 1989) + 10 DM (1. Teilstufe der Erhöhung) + 13 DM (Ausgleich für Preissteigerung)) festgesetzt, der einerseits eine im Vergleich zum Vorjahr sprunghafte Veränderung des Regelsatzes vermied, andererseits mit 5,4 v.H. eine deutlich über der allgemeinen Preissteigerungsrate liegende Erhöhung des Regelsatzes bewirkte.

Die Revision des Klägers muß demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückgewiesen werden. Die Gerichtskostenfreiheit beruht auf § 188 Satz 2 VwGO.