Sozialrecht heute

OVG Niedersachsen, Urteil vom 27.10.1992 - 8 L 4451/91

Bestattungsrecht: Gleichheitswidrige Gebührenbemessung bei Bestattung auf einem kirchlichen Friedhof mit Monopolstellung

»Die Erhebung eines Zuschlags zu den Friedhofsgebühren anläßlich der Bestattung eines Verstorbenen, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen in der Bundesrepublik Deutschland angehörenden Religionsgemeinschaft war, auf einem kirchlichen Friedhof mit Monopolstellung verstößt gegen den aus dem Gleichheitssatz des Art 3 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung.«

Fundstellen: DVBl 1993, 266, KirchE 30, 373, NVwZ-RR 1994, 49, OVGE (M/L) 43, 313

Normenkette:

GG Art. 3 Abs. 1, Abs. 3 Art. 140

WRV Art. 137 Abs. 3

Vorinstanzen: VG Braunschweig 18.04.1991 1 A 1157/90

Entscheidungstext anzeigen:

Tatbestand:

Der Kläger ist Alleinerbe von Frau H E, die am 16. März 1990 in einer Wahlgrabstätte auf dem Friedhof der beklagten Ev.-luth. Kirchengemeinde Z beigesetzt wurde. Frau E gehörte der Neuapostolischen Kirche an. Im Ortsteil Z der Gemeinde C gibt es keinen weiteren Friedhof.

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 a der Friedhofsgebührenordnung der Beklagten vom 6. Mai 1988 (ABl. für den Landkreis Goslar 1988, 238) beträgt die Gebühr für die Verleihung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte für 30 Jahre je Grabstelle 840,-- DM. Daneben sieht die Friedhofsgebührenordnung in § 6 Abs. 1 Nr. 8 a einen Zuschlag von 50 v.H. der Gebühr für eine Grabstelle vor, wenn ein Verstorbener bestattet wird, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen in der Bundesrepublik Deutschland angehörenden Religionsgemeinschaft war. Die Neuapostolische Kirche gehört der Arbeitsgemeinschaft nicht an.

Mit Bescheid vom 23. März 1990 zog die Beklagte den Kläger zu Gebühren aus Anlaß der Beerdigung von Frau E von insgesamt 2.230,-- DM heran. Im einzelnen wurden für die Wahlgrabstätte 1.260,-- DM, für die Benutzung der Friedhofskapelle 110,-- DM, für das Ausheben und Verfüllen des Grabes 520,-- DM, eine Friedhofsunterhaltungsgebühr von 300,-- DM und Heizkosten in Höhe von 40,-- DM berechnet. Die in dem Bescheid-Vordruck unter I. 4 a) vorgesehene Rubrik "Zuschlag zu den unter Nr. 1 - 3 genannten Gebühren anläßlich der Bestattung eines Verstorbenen, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen in der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West) angehörenden Religionsgemeinschaft war", enthielt keine Eintragung.

Nachdem der Kläger am 22. Mai 1990 einen Teilbetrag von 1.810,-- DM gezahlt hatte und eine Zahlungserinnerung wegen des Restbetrages von 420,-- DM erfolglos geblieben war, übersandte das Kirchenkreisamt O dem Kläger mit Schreiben vom 25. Juni 1990 einen neugefaßten Gebührenbescheid der Beklagten vom 14. Juni 1990. In diesem Bescheid war die Gebühr für die Wahlgrabstätte auf 840,-- DM herabgesetzt, während unter I. 4 a) ein Zuschlag von 420,-- DM verlangt wurde.

Gegen die Erhebung dieses Zuschlags legte der Kläger Widerspruch ein. Das Kirchenkreisamt O wies den Widerspruch durch Bescheid vom 16. Juli 1990 mit der Begründung zurück, daß dieser unzulässig sei. Bei dem Schreiben vom 25. Juni 1990 handele es sich nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern lediglich um eine Berichtigung des Bescheides der Beklagten vom 23. März 1990. Gegen diesen Bescheid habe der Kläger aber nicht fristgemäß Widerspruch eingelegt. Abgesehen davon sei der Widerspruch auch in der Sache nicht begründet. Der erhobene Zuschlag sei gerechtfertigt, weil die Neuapostolische Kirche, der Frau E angehört habe, nicht Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen sei und Frau E deshalb nicht über die Kirchensteuern zur Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofs beigetragen habe.

Der Kläger hat am 31. Juli 1990 Klage erhoben und geltend gemacht: Bei dem Bescheid vom 14. Juni 1990 handele es sich um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, da mit ihm erstmals ein Zuschlag erhoben worden sei. Dieser sei in dem Bescheid vom 23. März 1990 nicht ausgewiesen gewesen. Inhaltlich verstoße der Zuschlag gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 GG. Der Friedhof der Beklagten habe eine Monopolstellung in Z und sei deshalb wie ein kommunaler Friedhof zu behandeln. Dies schließe die Erhebung eines sog. Andersgläubigenzuschlages aus.

Der Kläger hat beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 14. Juni 1990 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreiskirchenamtes O vom 16. Juli 1990 insoweit aufzuheben, als darin ein Gebührenzuschlag anläßlich der Bestattung eines Verstorbenen, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen angehörenden Religionsgemeinschaft war, gefordert wird.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert: Die Unterhaltung des Friedhofes sei ihre eigene Angelegenheit. Bei der Wahrnehmung eigener Angelegenheiten seien die Kirchen gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV nur an das für alle geltende Gesetz gebunden. Weder das staatliche Abgabenrecht noch die Grundrechte als bürgerliche Freiheitsrechte gegenüber dem Staat seien als allgemeine Gesetze im Sinne der genannten Regelungen anzusehen. So könne Art. 3 Abs. 3 GG bei der Benutzung eines kirchlichen Friedhofes keine Anwendung finden, weil es den Kirchen bei der Inanspruchnahme ihrer Einrichtungen zur Bewahrung ihres Selbstverständnisses und zur Verwirklichung ihres geistig-religiösen Auftrages gestattet sein müsse, Differenzierungen vorzunehmen. Auch das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG müsse hinter den eigenen Grundrechtsgarantien des kirchlichen Friedhofsträgers zurücktreten. Der streitige Zuschlag rechtfertige sich im übrigen aus den unterschiedlichen Glaubensüberzeugungen von Mitgliedsgemeinden der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen und außenstehender Religionsgemeinschaften. Der Friedhof in Zellerfeld werde über das Gebührenaufkommen hinaus - indirekt - aus Kirchensteuermitteln finanziert, weil der überwiegende Teil der Friedhofsverwaltungskosten nicht über den Friedhofshaushalt abgerechnet werde. Zur Erledigung dieser Verwaltungstätigkeit wäre die Einrichtung einer Halbtagsstelle mit Kosten in Höhe von rd. 30.000,-- DM im Jahr erforderlich. An Verwaltungskosten seien 1990 aber nur rd. 14.252,-- DM (11.570,-- DM zur anteiligen Finanzierung der Pfarrsekretärin und 2.682,-- DM als anteilige Verwaltungskostenumlage an das Kirchenkreisamt O) aus dem Friedhofshaushalt gezahlt worden. Dabei sei die in diesem Zusammenhang geleistete Arbeit des Kirchenvorstandes und des Geistlichen nicht einmal berücksichtigt.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 18. April 1991 der Klage stattgegeben und im wesentlichen zur Begründung ausgeführt: Die Beklagte könne sich nicht mit Erfolg auf die Bestandskraft ihres Bescheides vom 23. März 1990 berufen. Denn sie habe diesen Bescheid durch ihren Bescheid vom 14. Juni 1990 konkludent aufgehoben. Der Bescheid vom 14. Juni 1990 habe erstmals einen Zuschlag für die Bestattung eines Verstorbenen, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft der christlichen Kirchen angehörenden Religionsgemeinschaft war, ausgewiesen und damit eine anfechtbare Regelung enthalten. Die Klage habe auch in der Sache Erfolg, weil die Heranziehung des Klägers zu einem sog. Andersgläubigenzuschlag rechtswidrig sei. Die zugrundeliegende Vorschrift der Friedhofsgebührenordnung sei wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 3 GG nichtig. Der von der Beklagten betriebene Friedhof sei der einzige Friedhof in Z und habe somit Monopolcharakter. Habe aber ein kirchlicher Friedhof eine derartige Monopolstellung inne, so handele es sich bei der Unterhaltung des Friedhofs nicht um eine rein innerkirchliche Angelegenheit. Der kirchliche Friedhofsträger nehme dann zumindest auch eine kommunale Aufgabe wahr und unterliege insoweit den Bindungen des Art. 3 GG. Aus Art. 13 des Ergänzungsvertrages vom 4. März 1965 zum Loccumer Vertrag i.V.m. Nr. 11 des abschließenden Protokolls vom 4. März 1965 ergebe sich nichts Gegenteiliges. Die aus der Erhebung des sog. Andersgläubigenzuschlags folgende Benachteiligung von Nichtmitgliedern der der Arbeitsgemeinschaft der christlichen Kirchen angehörenden Kirchengemeinden sei auch dann unzulässig, wenn die Mitglieder der Beklagten über das Gebührenaufkommen hinaus durch die Zahlung von Kirchensteuern zur Unterhaltung des Friedhofs beitrügen. Zwar habe es das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in seinem Urteil vom 28. Juni 1954 (OVGE 8, 421) gebilligt, daß Nichtmitglieder im Hinblick darauf, daß das Gebührenaufkommen die Ausgaben der Friedhofsverwaltung nicht decke und Zuschüsse aus Kirchensteuern erforderlich seien, höhere Friedhofsgebühren zahlen müßten, um auf diese Weise eine Benachteiligung derjenigen zu verhindern, die Jahr für Jahr die Kosten der Friedhofsverwaltung zu tragen hätten. Das gelte jedoch dann nicht, wenn es sich - wie vorliegend - um einen kirchlichen Friedhof mit Monopolcharakter handele. Die Beklagte habe es im übrigen in ihrer Hand, durch Erhebung auskömmlicher Gebühren eine Subventionierung ihres Friedhofs aus Kirchensteuermitteln zu verhindern. Schließlich rechtfertige sich der von der Beklagten erhobene Zuschlag auch nicht aus den unterschiedlichen Glaubensüberzeugungen von Mitgliedsgemeinden der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen und außenstehenden Religionsgemeinschaften. Träfe die Beklagte die Bestattung Andersgläubiger auf ihrem Friedhof in nicht hinnehmbarer Weise in ihrem religiösen Selbstverständnis, so sei auch der streitige Zuschlag nicht geeignet, dem entgegenzuwirken.

Gegen dieses am 30. April 1991 zugestellte Urteil richtet sich die am 29. Mai 1991 eingegangene Berufung der Beklagten. Sie trägt vor: Der streitige Zuschlag sei auch bei kirchlichen Friedhöfen mit Monopolstellung zulässig. Der Umstand, daß kein allgemeiner kommunaler Friedhof bestehe, könne den innerkirchlichen Charakter des Friedhofs sowie die Organisations- und Gestaltungsfreiheit der Kirchengemeinde nicht einschränken. Der kirchliche Träger sei unabhängig davon, ob es sich um einen Friedhof mit oder ohne Monopolcharakter handele, kraft seines Selbstbestimmungsrechtes befugt, die Friedhofsbenutzung eigenverantwortlich und frei von den strengen staatlichen Bindungen zu regeln. Der streitige Zuschlag sei schon allein deswegen gerechtfertigt, weil er zur Finanzierung der Friedhofskosten eingesetzt werde, zumal die Mitglieder einer Religionsgemeinschaft, die nicht der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen angehören, nicht über die Kirchensteuer zur Unterhaltung des Friedhofes beitrügen. Ein nicht unerheblicher Teil der für den Friedhof anfallenden Verwaltungstätigkeit werde im Kirchenkreisamt O erledigt. Aus dem von ihr vorgelegten Berechnungsmuster gehe hervor, daß das Kirchenkreisamt O zur Abwicklung der Verwaltungsaufgaben für den Friedhof der Beklagten insgesamt 15,77 Arbeitseinheiten benötige. Dies entspreche einer jährlichen Verwaltungskostenumlage von 8.818,58 DM. Tatsächlich sei aber aus dem Friedhofshaushalt der Beklagten im Jahre 1990 lediglich ein Betrag von 2.682,-- DM an das Kirchenkreisamt O gezahlt worden. Es sei somit eine indirekte Finanzierung aus Kirchensteuermitteln in Höhe von 6.135,58 DM erfolgt. Ferner sei die Erhebung des Zuschlages auch deshalb sachgerecht, weil das Friedhofsgrundstück unentgeltlich aus dem allgemeinen Friedhofsvermögen zur Verfügung gestellt werde. Eine kalkulatorische Grundstücksverzinsung werde nicht vorgenommen.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend führt er aus: Kirchengemeinden kämen mit der Errichtung und Verwaltung von Friedhöfen nicht nur einem religiösen Bedürfnis nach, sondern erfüllten damit auch eine Aufgabe, die in den Bereich staatlicher und kommunaler Tätigkeit falle. Habe ein kirchlicher Friedhof eine Monopolstellung inne, unterliege er den gleichen rechtlichen Bindungen wie ein kommunaler Friedhof. Es gelte deshalb auch der das gesamte Abgabenrecht beherrschende Grundsatz der Gleichbehandlung, so daß für gleiche Leistungen nicht unterschiedliche Benutzungsgebühren erhoben werden dürften. Zudem habe die Beklagte bisher nicht nachvollziehbar dargelegt, welche Überlegungen sie bei der Gebührenkalkulation, vor allem im Hinblick auf die Höhe des sog. Andersgläubigenzuschlags, angestellt habe. Auch aus diesem Grund sei § 6 Abs. 1 Nr. 8 a der Friedhofsgebührenordnung unwirksam.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der mit Bescheid vom 14. Juni 1990 gegen den Kläger festgesetzte sog. Nicht- und Andersgläubigenzuschlag (auch Dissidentenzuschlag genannt) zu den Gebühren für die Verleihung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte auf dem Friedhof der Beklagten ist rechtswidrig.

1. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß für das Klagebegehren der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist. Die Einrichtung und Unterhaltung von kirchlichen Friedhöfen ist keine innerkirchliche Angelegenheit, bei der die Kirchen aufgrund ihres durch Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 WRV gewährleisteten Selbstbestimmungsrechts von der staatlichen Gerichtsbarkeit ausgenommen sind. Das Friedhofswesen gehört zu den Aufgaben, die von Staat und Kirche gemeinsam wahrgenommen werden und zu erfüllen sind. Ist eine Kirchengemeinde Träger eines Friedhofs, handelt sie im Rahmen der für alle geltenden Gesetze und ist dabei der staatlichen Gerichtsbarkeit unterworfen, unabhängig davon, ob der kirchliche Friedhof Monopolcharakter hat oder nicht (vgl. BVerwGE 25, 364; BVerwG, Beschluß v. 31.5.1990, NJW 1990, 2079). Hat sie das Benutzungsverhältnis - wie die Beklagte durch die Friedhofsordnung vom 10. Mai 1974 und die Friedhofsgebührenordnung vom 6. Mai 1988 - öffentlich-rechtlich geregelt, ist für sich daraus ergebende Streitigkeiten der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (vgl. Urt. d. Sen. v. 10.6.1988, KStZ 1989, 52 = NVwZ 1990, 94, und v. 23.8.1991 - 8 L 40/89 -). Das gilt auch für den hier streitigen Bescheid über die Erhebung von Friedhofsgebühren.

Daß sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf eine Bestandskraft ihres (ursprünglichen) Gebührenbescheides vom 23. März 1990 berufen kann, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen (§ 130 b VwGO), zumal sich die Beklagte gegen diese rechtliche Bewertung im Berufungsverfahren nicht wendet.

2. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 14. Juni 1990 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreiskirchenamtes O vom 16. Juli 1990 ist insoweit aufzuheben, als darin ein Zuschlag auf die Nutzungsgebühr für die Grabstelle von 420,-- DM gefordert wird. Denn dafür fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage.

§ 6 Abs. 1 Nr. 8 a der Friedhofsgebührenordnung der Beklagten sieht einen Zuschlag von 50 v.H. der Gebühr für eine Grabstelle anläßlich der Bestattung eines Verstorbenen vor, der nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen in der Bundesrepublik Deutschland angehörenden Religionsgemeinschaft war (sog. "ACK"-Klausel). Diese Bestimmung führte zu einer Mehrbelastung des Klägers von 420,-- DM, da die am 16. März 1990 in einer Wahlgrabstätte auf dem Friedhof der Beklagten in Z beigesetzte H E, deren Alleinerbe er ist, Mitglied der Neuapostolischen Kirche war, die nicht der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen angehört. Die Erhebung dieses Zuschlages verstößt gegen den aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung.

Art. 3 Abs. 1 GG ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solchem Grad und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 78, 232, 247). Dieser Grundsatz beherrscht auch das gesamte öffentlich-rechtlich geordnete Gebührenrecht. Daraus folgt, daß eine gleiche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung zu gleich hohen Gebühren, eine unterschiedliche Inanspruchnahme hingegen zu entsprechend unterschiedlichen Gebühren führen muß (vgl. etwa OVG Lüneburg, Urt. v. 13.2.1990, NVwZ-RR 1991, 206; Lohmann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rdnr. 684). Damit wird bei gleichartigen Umständen eine gleichmäßige Belastung der Pflichtigen entsprechend dem Ausmaß ihrer Benutzung gewährleistet. Der aus dem Gleichbehandlungsgebot entwickelte Grundsatz, daß eine Benutzungsgebühr nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen ist, findet seinen Ausdruck auch in den Kommunalabgabengesetzen der Bundesländer (vgl. etwa § 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG, § 10 Abs. 3 Satz 1 HKAG, § 6 Abs. 3 NRWKAG). Obwohl das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz hier nicht direkt anwendbar ist, weil es in seinem § 1 Abs. 1 (nur) Gemeinden und Landkreise ermächtigt, kommunale Abgaben nach Maßgabe dieses Gesetzes zu erheben, sind die in diesem Gesetz niedergelegten zentralen Grundsätze des kommunalen Gebührenrechts jedenfalls insoweit auf den kirchlichen Bereich übertragbar, als sie Ausprägungen verfassungsrechtlicher Gewährleistungen - wie des Prinzips der leistungsgerechten (leistungsproportionalen) Gebührenbemessung (früher als Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit bezeichnet, vgl. dazu Lichtenfeld, in: Driehaus, aaO, § 6 Rdnr. 751, und Lohmann, aaO) - und als solche Teil des für alle geltenden Gesetzes im Sinne des Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV sind. Das ist für den Bereich des kirchlichen Begräbniswesens jedenfalls dann der Fall, wenn eine Kirchengemeinde einen Friedhof unterhält, der eine Monopolstellung in dem betreffenden Ort innehat (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 26.1.1984, NVwZ 1987, 708). Dazu im einzelnen:

In der Samtgemeinde O, deren Mitgliedgemeinde C ist, gibt es keine kommunalen Friedhöfe, sondern nur Friedhöfe in kirchlicher Trägerschaft. Die einzige öffentliche Begräbnisstätte im Ortsteil Z ist der von der beklagten Ev.-luth.Kirchengemeinde Z betriebene Friedhof. Da nach geltendem Recht grundsätzlich ein Friedhofs- und Bestattungszwang besteht (vgl. dazu Engelhardt, in: Handbuch des Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Band, 1975, S. 791 f; Weber, ZevKR 33, 27), sind die Angehörigen eines aus Z stammenden Verstorbenen praktisch verpflichtet, die Leiche (bzw. bei Feuerbestattungen die Aschenreste) auf dem Friedhof der Beklagten bestatten zu lassen. Dem Benutzungszwang, der die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG einschränkt, muß aus verfassungsrechtlichen Gründen als notwendiges Korrelat das Recht der Angehörigen gegenüberstehen, den Ort der Bestattung unter Beachtung des letzten Willens des Verstorbenen zu bestimmen. Dies wird in den meisten Fällen der Friedhof der Gemeinde bzw. des Gemeindeteils seines letzten Wohnsitzes sein. Besitzt ein kirchlicher Friedhof - wie hier - eine Monopolstellung, muß er nicht nur Mitgliedern der eigenen Kirchengemeinde, sondern auch Angehörigen anderer Konfessionen oder Bekenntnislosen aus dem Gemeindegebiet zur Verfügung stehen (vgl. Engelhardt, aaO, S. 792 f; Weber, aaO, S. 27 f). Dieser Rechtslage trägt § 1 Abs. 2 der Friedhofsordnung der Beklagten insoweit Rechnung, als ihr Friedhof danach ohne Rücksicht auf das jeweilige Bekenntnis oder das Fehlen eines Bekenntnisses der Bestattung von Personen dient, die bei ihrem Ableben ihren Wohnsitz in der Ev.-luth. Kirchengemeinde Z /Gemeinde C, Ortsteil Z hatten, sowie derjenigen, die bei ihrem Tode ein Recht auf Beisetzung in einer bestimmten Grabstätte besaßen. Hinsichtlich der Erhebung von Friedhofsgebühren behandelt die Beklagte zu bestattende Verstorbene hingegen unterschiedlich, indem sie bei der Bestattung von Verstorbenen, die nicht Mitglied einer der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen angehörenden Religionsgemeinschaften waren, eine um 50 % höhere Gebühr für eine Grabstelle fordert.

Die Monopolstellung eines kirchlichen Friedhofs begründet aber nicht nur einen Zulassungsanspruch der Einwohner der betreffenden Gemeinde bzw. des betreffenden Gemeindeteils, sondern wirkt sich auch auf die Regelung des Benutzungsverhältnisses aus. Der kirchliche Friedhofsträger verläßt damit, daß er in einer politischen Gemeinde oder einem Gemeindeteil den allein verfügbaren Friedhof bereitstellt, den Bereich, in dem er als Einrichtung einer Religionsgemeinschaft seine Angelegenheiten autonom ordnen und verwalten darf (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV), insoweit, als auch er - wie ein kommunaler Friedhofsträger, den er ersetzt - hinsichtlich der allgemeinen Nutzungsregelungen (Bereitstellung von Grabstellen, Gebührenbemessung) den Gleichheitssatz und dessen gebührenrechtlichen Ausprägungen zu beachten hat. Insoweit steht er einem kommunalen Friedhofsträger rechtlich gleich. Ob er auch bekenntnisfremde religiöse Bestattungszeremonien dulden muß, kann hier dahingestellt bleiben. Bei der Verwaltung von Friedhöfen, denen kein Monopolcharakter zukommt, unterliegen die Kirchen im Hinblick auf das in Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV gewährleistete kirchliche Selbstbestimmungsrecht demgegenüber geringeren Beschränkungen. Allerdings sind sie auch dann nicht von gewissen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen befreit, die bei jeder Abgabenerhebung zu beachten sind (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 25.1.1983, KirchE 21, 19).

Nach diesen Maßstäben verstößt die Erhebung des streitigen Zuschlags gegen den zumindest insoweit auch von den Kirchen zu beachtenden verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung (ebenso Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 6. Aufl. 1992, S. 98; a.A. OVG Lüneburg, Urt. v. 28.6.1954, OVGE 8, 421; Sperling, ZevKR 33, 35, 45). Denn Art und Umfang der Inanspruchnahme des Friedhofs der Beklagten wird durch die Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit des Toten zu einer in der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen zusammengeschlossenen Religionsgemeinschaften nicht beeinflußt. Zwar ist nicht zu beanstanden, daß in § 6 der Friedhofsgebührenordnung der Beklagten unterschiedliche Gebühren für die verschiedenartigen Grabstätten (Reihengrabstätte, Wahlgrabstätte, Urnenreihengrabstätte und Grabstelle für anonymes Urnenbegräbnis) vorgesehen sind. Innerhalb der jeweiligen Grabstättenart dürfen jedoch keine unterschiedlichen Gebühren gefordert werden, weil insofern die Leistung der Beklagten und das Ausmaß der Benutzung gleich sind. In dieser Hinsicht läßt sich der streitige Zuschlag mit dem sog. Auswärtigenzuschlag bei kommunalen Friedhöfen mit Monopolstellung vergleichen, den die überwiegende Meinung ebenfalls unter Hinweis auf den gebührenrechtlichen Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit für unzulässig hält (vgl. etwa OVG Lüneburg, Urt. v. 25.1.1978, OVGE 35, 321; OVG Münster, Urt. v. 23.10.1978, NJW 1979, 565 = KStZ 1979, 49; Gaedke, aaO, S. 98; Scholz, in: Driehaus, aaO, § 6 Rdnr. 612; a.A. OVG Lüneburg, Urt. v. 11.5.1965, KirchE 7, 196; Dahmen/Driehaus/Küffmann/Wiese, Kommentar zum KAG für das Land Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 2 Rdnr. 45).

Eine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich nicht aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts. Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV ordnet und verwaltet jede Religionsgemeinschaft ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Diese Regelung ist dahin zu verstehen, daß für die Kirchen nicht jedes allgemeine staatliche Gesetz gilt (BVerfGE 42, 312, 333). Trifft etwa ein Gesetz die Kirche in ihrer Besonderheit als Kirche härter als andere, indem es ihr Selbstverständnis, insbesondere ihren geistig-religiösen Auftrag beschränkt, dann muß es hinter der kirchlichen Autonomie zurücktreten (BVerfGE 42, 312, 334).

Zwar nehmen die Kirchen auch bei der Verwaltung ihrer Friedhöfe eigene Angelegenheiten wahr, jedoch erfüllen sie dabei nach der in Rechtsprechung und Literatur herrschenden Meinung (vgl. BVerwG 25, 364; OVG Münster, Urt. v. 28.9.1989, ZevKR 36, 74; Weber, ZevKR 33, 20 ff; a.A. v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein, Das Bonner GG, Bd. 14, 3. Aufl., Art. 140 Rdnr. 69 ff; Renck, DÖV 1992, 485), die der Senat teilt, zugleich eine öffentliche Aufgabe. Dem steht Art. 13 des Ergänzungsvertrages vom 4. März 1965 zum Loccumer Vertrag in Verbindung mit Nr. 11 des abschließenden Protokolls vom 4. März 1985 nicht entgegen. Dort ist lediglich festgelegt, daß die im Eigentum oder in der Verwaltung der Kirchengemeinden stehenden Friedhöfe kirchliche Einrichtungen sind und in demselben Umfang wie die kommunalen Friedhöfe staatlichen Schutz genießen. Dies schließt nicht aus, daß die Kirchengemeinden mit der Bereitstellung von Friedhöfen auch staatliche bzw. kommunale Versorgungsfunktionen erfüllen. Tun sie das, dann nehmen sie sich damit (auch) anderer als der aus ihrem Glaubensauftrag erwachsenden Aufgaben an. Soweit dies geschieht, gibt ihnen das kirchliche Selbstbestimmungsrecht nicht die Befugnis, gegenüber ihren Mitgliedern (und erst recht nicht gegenüber Außenstehenden) abweichend von den Gewährleistungen des Grundgesetzes regelnd tätig zu werden (vgl. Engelhardt, aaO, S. 793 f; Weber, ZevKR 33, 29). Daraus folgt, daß die Festsetzung der Gebühren für Monopolfriedhöfe in kirchlicher Trägerschaft nicht zum verfassungsrechtlich geschützten innerkirchlichen Kreis der Glaubens- und Kultusfragen und damit nicht zum Kernbereich kirchlicher Selbstbestimmung gehört, in dem das Grundgesetz nur eingeschränkt gelten mag.

Bei der Regelung des Benutzungsverhältnisses ist die Kirchengemeinde hinsichtlich eines solchen Friedhofs mithin an die (staatlichen) Grundrechte ebenso gebunden wie ein kommunaler Friedhofsträger. Zu einer Konkurrenz zwischen den Grundrechten und der verfassungsrechtlich gewährleisteten kirchlichen Autonomie kann es bei der Erhebung von Gebühren für die Benutzung eines kirchlichen Monopolfriedhofs nicht kommen, weil die Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG den Friedhofsträger bei der Gestaltung seiner Friedhofsgebührenordnung weder inhaltlich im Bekenntnisbereich noch härter als andere Friedhofsträger in vergleichbarer Situation trifft.

Mit der Monopolstellung des Friedhofs der Beklagten und dem faktischen Benutzungszwang für die Einwohner von Z wäre es auch nicht zu vereinbaren, wenn mit der Erhebung einer höheren Gebühr eine übermäßige Belegung durch Nicht- oder Andersgläubige verhindert werden sollte. Vielmehr muß jedem Berechtigten gleichermaßen und damit grundrechtskonform die Benutzung des Friedhofs gewährleistet sein. Dazu steht der in § 6 Abs. 1 Nr. 8 a der Friedhofsgebührenordnung der Beklagten vorgesehene Zuschlag in Widerspruch. Er ist geeignet, das Benutzungsrecht solcher Einwohner von Z - zu erschweren, die den in der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen zusammengeschlossenen Religionsgemeinschaften nicht angehören, aber in ihrem Wohnort bestattet werden wollen, ohne dort auf einen anderen Friedhof ausweichen zu können.

Die Beklagte vermag den streitigen Zuschlag auch nicht mit dem Argument zu rechtfertigen, daß die Gebühreneinnahmen nicht ausreichten, um die Kosten für die Verwaltung des Friedhofs zu begleichen, so daß sie daneben auf eine indirekte Finanzierung aus Kirchensteuermitteln angewiesen sei. Zwar kann dieser Umstand bei einem kirchlichen Friedhof ohne Monopolstellung durchaus beachtlich sein, weil dann der kirchliche Träger in der Gestaltung der Rechtsverhältnisse freier ist und deshalb auch die Benutzung von einer bestimmten Glaubenshaltung abhängig machen darf. Wird in einem solchen Fall die Bestattung Konfessionsfremder zugelassen, mag die Festsetzung eines höheren Gebührensatzes als bei der Bestattung von Mitgliedern der Kirchengemeinde (und wegen der vereinbarten Gegenseitigkeit auch von Angehörigen der übrigen in der Arbeitsgemeinschaft christlicher Kirchen zusammengeschlossenen Kirchen und kirchlichen Gemeinschaften) unter dem Gesichtspunkt einer gerechten Lastenverteilung auf alle Friedhofsbenutzer zulässig sein (vgl. Gaedke, aaO, S. 97). Handelt es sich dagegen um einen kirchlichen Friedhof mit Monopolstellung, muß - wie oben ausgeführt - eine grundrechtskonforme Benutzung gewährleistet sein, die einschließt, daß das Recht der Angehörigen, den Verstorbenen auf einem Friedhof der Gemeinde seines letzten Wohnsitzes zu bestatten, nicht durch die Erhebung eines sog. Nicht- und Andersgläubigenzuschlags beeinträchtigt wird. Im übrigen hat es die Beklagte - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - in der Hand, durch Erhebung auskömmlicher allgemeiner Gebühren eine Subventionierung ihres Friedhofs aus Kirchensteuermitteln und damit eine mögliche Benachteiligung ihrer Mitglieder zu verhindern.

Aber selbst wenn eine sachliche Berechtigung für die Erhebung eines solchen Zuschlags zu den Friedhofsgebühren darin gesehen werden könnte, daß für die Unterhaltung eines kirchlichen Friedhofs mit Monopolstellung regelmäßig Zuschüsse aus dem Kirchensteueraufkommen geleistet werden müssen, würde dies im vorliegenden Fall zu keinem anderen Ergebnis führen. Voraussetzung hierfür wäre zunächst, daß durch die Friedhofsgebühren die Kosten für die Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofs nicht gedeckt werden können (OVG Lüneburg, Urt. v. 28.6.1954, OVGE 8, 421). Ein derartiges Defizit hat die Beklagte jedoch weder für das maßgebliche Jahr 1990 noch für andere Jahre nachgewiesen. Ihre Behauptung, daß eine indirekte Finanzierung der für den Friedhof anfallenden Verwaltungstätigkeit auch aus anderen kirchlichen Geldern (Steuermitteln) erfolgt sei, reicht nicht aus. Sie hätte dies durch eine genaue Aufstellung über die jährlichen Einnahmen aus den Gebühren und über die jährlichen persönlichen und sächlichen Kosten für Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofs belegen müssen. Ohne diese Unterlagen kann nicht festgestellt werden, ob die Mitglieder der Beklagten tatsächlich laufend auf dem Wege über die von ihnen entrichteten Kirchensteuern zur Unterhaltung des Friedhofs mittelbar beigetragen haben. Zwar hat die Beklagte im Berufungsverfahren ein Berechnungsmuster über den vom Kirchenkreisamt O für den Friedhof der Beklagten zu erbringenden Verwaltungsaufwand vorgelegt, doch mußte dieses nicht einer näheren Prüfung unterzogen werden, weil die Beklagte zu der vorrangig zu behandelnden Frage, wie hoch das Gebührenaufkommen im Jahre 1990 war, weder konkrete Aussagen gemacht noch aussagekräftige Unterlagen wie etwa den entsprechenden Friedhofsetat beigebracht hat. Welche Kosten für die Unterhaltung und Verwaltung des Friedhofs der Beklagten überhaupt in Ansatz gebracht werden dürfen und ob der Gebührensatz von 840,-- DM für die Verleihung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte für 30 Jahre und damit auch der angefochtene 50 %ige Zuschlag auf diese Gebühr auf einer ordnungsgemäßen Kalkulation beruht, bedurfte deshalb aus Anlaß dieses Falles keiner Entscheidung.

Aus alledem ergibt sich, daß § 6 Abs. 1 Nr. 8 a der Friedhofsgebührenordnung der Beklagten wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG nichtig ist, so daß die Beklagte den streitigen Zuschlag nicht erheben durfte. Da die Klage bereits aus diesem Grund Erfolg haben muß, kommt es nicht darauf an, ob auch - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - Art. 3 Abs. 3 GG verletzt ist. Insofern soll lediglich darauf hingewiesen werden, daß Zweifel bestehen könnten, ob die Beklagte mit dieser Regelung - wie erforderlich - gezielt Staatsbürger wegen ihres Glaubens oder ihrer religiösen Anschauung benachteiligen will. Möglicherweise ist die Benachteiligung lediglich eine (nicht beabsichtigte) Nebenfolge finanzieller Erwägungen.