Das Landessozialgericht ist zur Entscheidung über die Klage berufen. Diese erweist sich als (mittlerweile) unzulässig.

I. Das Landessozialgericht ist sachlich und instanziell nicht zuständig für die erstinstanzliche Entscheidung über eine Klage auf Zustimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 4 SGB XII (vgl. BSG, Urteil vom 23.07.2014 - B 8 SO 3/13 R -, juris), da keine Sonderzuweisung nach § 29 Abs. 2 oder 3 Sozialgerichtsgesetz (SGG) greift, insbesondere keine Schiedsstellenentscheidung (Abs. 2 Nr. 1) im Streit steht. Aufgrund des Verweisungsbeschlusses des Sozialgerichtes vom 22.02.2017 ist es gleichwohl zur Entscheidung berufen. Ein Verweisungsbeschluss ist nach § 98 Satz 1 SGG i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG für das Gericht, an das die Sache verwiesen wird, aber auch für das verweisende Gericht in Bezug auf den Verweisungsgrund bindend (vgl. Wehrhahn, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGG, 1. Aufl. 2017, § 98 SGG, Rn. 20 m.w.N.), es sei denn die Verweisung würde auf einer Missachtung elementarer Verfahrensgrundsätze oder einem willkürlichen, d.h. einem offensichtlich unhaltbaren, objektiv unverständlichen, unsachlichen oder nicht mehr zu rechtfertigenden Verhalten beruhen (vgl. BSG, Beschluss vom 16.11.2006 - B 12 SF 4/06 S -, juris m.w.N.). Dieser Fall liegt hier nicht vor.

II. Die Klage ist (mittlerweile) unzulässig (geworden).

1. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage im Sinne von § 54 Abs. 5 SGG im Zeitpunkt der Klageerhebung am 10.02.2017 zulässig gewesen. Danach kann mit der Klage die Verurteilung zu einer Leistung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, auch dann begehrt werden, wenn ein Verwaltungsakt nicht zu ergehen braucht. Das ist hier der Fall. Die Klägerin begehrt eine Leistung des Beklagten im Sinne des § 54 Abs. 5 SGG, nämlich die Zustimmung zu den von ihr beabsichtigten und mittlerweile auch durchgeführten Investitionen in Form der Brandschutzmaßnahmen in den Gebäuden "Haupthaus" und "Heimstätte" am Standort X nach § 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII. Die Leistungsklage ist in diesem Fall auf die Abgabe einer Willenserklärung gerichtet (vgl. BSG, Urteil vom 16.08.2017 - B 12 KR 19/16 R -, juris).

Ein Verwaltungsakt hat in dem Fall der Zustimmungserteilung nicht zu ergehen. Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (§ 31 Satz 1 SGB X). Nach der überwiegenden Meinung in der Literatur steht die Entscheidung über die Zustimmung zwar im pflichtgemäßen Ermessen des Leistungsträgers (vgl. Grube, in: Grube/Wahrendorf, SGB XII, 6. Auflage 2018, § 76 Rn. 38; Jarisch/Eicher, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 76 Rn. 100). Hierzu wird aber vertreten, dass die Zustimmung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 31 SGB X sei. Es handele sich vielmehr um ein schlichtes Verwaltungshandeln in der besonderen Form der willenserklärungsähnlichen Handlung (vgl. Jarisch/Eicher, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 76 Rn. 100; a.A. wohl Gutachten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge vom 12.04.2007, - G 31/04, NDV 2007, S. 283 f.). Die Ausübung von Ermessen im Sinne des § 39 Sozialgesetzbuch Erstes Buch (SGB I) sei nicht auf den Erlass von Verwaltungsakten beschränkt, sondern gelte auch für öffentlich-rechtliche Willenserklärungen. Beziehe sich das Ermessen auf eine solche, würden zwar nicht die verwaltungsaktbezogenen formalen, wohl aber die sich aus dem Ermessen selbst ergebenden materiell-rechtlichen Anforderungen gelten (vgl. Jarisch/Eicher, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 76 Rn. 91).

Auch der Senat erachtet es als zutreffend, dass die Zustimmung nach § 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII nicht in Form eines Verwaltungsaktes zu ergehen hat. Die Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes muss sich aus dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht ergeben, sei es ausdrücklich oder dem Sinn und Zweck nach. Neben den Fällen, in denen der Erlass eines Verwaltungsaktes ausdrücklich vorgeschrieben ist, wird eine Befugnis zum Erlass eine Verwaltungsaktes im Regelfall bei Bestehen eines Über- und Unterordnungsverhältnisses angenommen (vgl. Engelmann, in: von Wulffen/Schütze, SGB X, 8. Auflage 2014, § 31 Rn. 5). Eine Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes ist in der gesetzlichen Regelung ausdrücklich nicht enthalten. Auch von ihrem Sinn und Zweck her lässt § 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII keine Ermächtigung für den Erlass eines Verwaltungsaktes erkennen. Die Klägerin und der Beklagte stehen sich nicht in einem Über-Unterordnungs-Verhältnis, sondern vielmehr im Verhältnis der Gleichordnung gegenüber. Das ergibt sich vielleicht nicht unmittelbar aus der Regelung der Zustimmung in § 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII, aber aus dem zugrunde liegenden Rechtsverhältnis. Die Klägerin und der Beklagte stehen sich als Leistungserbringer und Leistungsträger gleichrangig gegenüber. Zur Erfüllung der Aufgaben der Sozialhilfe bedient sich der Sozialhilfeträger im Regelfall keiner eigenen Einrichtungen, sondern der Einrichtungen anderer Träger. Die Vergütung für diese Inanspruchnahme wird in einer Vergütungsvereinbarung geregelt, § 75 Abs. 3 SGB XII, deren Inhalt in § 76 SGB XII näher bestimmt ist. Die Vergütungsvereinbarungen stellen öffentlich-rechtliche Verträge im Sinne von § 53 Abs. 1 S. 1 SGB X dar (vgl. Grube, in: Grube/Wahrendorf, SGB XII, 6. Auflage 2018, § 75 Rn. 30). Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, ist nach Maßgabe von § 77 Abs. 1 SGB XII die Schiedsstelle anzurufen, bevor der Rechtsweg zu den Sozialgerichten beschritten werden kann. Die Zustimmung nach § 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII stellt ihrem Sinngehalt nach lediglich eine Vorfrage der zwischen der Klägerin und dem Beklagten zu treffenden Vergütungsvereinbarung, nämlich zur Frage der Höhe des Investitionskostenbetrages, dar. Das Bundessozialgericht (BSG) hat insoweit zu § 17 Abs. 2 Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) entschieden, dass es mit der auf eine vertragliche Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer angelegten Regelung des § 17 Abs. 2 SGB II nicht vereinbar sei, Vorabentscheidungen zur Beteiligung an der Leistungserbringung durch Verwaltungsakt zu treffen (vgl. BSG, Urteil vom 10.08.2016 - B 14 AS 23/15 R -, juris Rn. 12). So liegt der Fall auch hier. Die Zustimmung zur Investitionsmaßnahme ist eine Vorfrage für die nachfolgend anfallenden neuen Vergütungsvereinbarungen. Sie ändert an dem grundsätzlich vorhandenen Gleichordnungsverhältnis nichts. Ein Verwaltungsakt hatte daher seitens des Beklagten nicht zu ergehen. Die sog. allgemeine Leistungsklage ist somit zulässig.

2. Die allgemeine Leistungsklage ist mit Erteilung der Zustimmung am 09.03.2017 (bzw. spätestens mit der Genehmigung der WTG-Behörde am 20.04.2017) allerdings unzulässig geworden. Ein fortbestehendes Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich hier nicht aus etwaigen Vorbehalten.

Einer verlangten Erhöhung der Vergütung auf Grund von Investitionsmaßnahmen braucht der Träger der Sozialhilfe nur zuzustimmen, wenn er der Maßnahme zuvor zugestimmt hat (§ 76 Abs. 2 S. 4 SGB XII). Es kann dahinstehen, ob die Klägerin überhaupt einen Anspruch auf Zustimmung hatte. Da der Einrichtungsträger aufgrund ordnungsbehördlicher Vorgaben (z.B. aus Bauordnungsrecht, Heimrecht, Brandschutz) Investitionen tätigen muss, spricht - jedenfalls in erster Linie im Hinblick auf das Ob, zum Teil aber auch den Umfang - viel für die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null (vgl. Neumann, in Hauck/Nofz, SGB XII, 43. Erg.-Lfg. XI/15, § 76 Rn. 20; v. Boetticher/Münder, in: Bieritz-Harder/Conradis/Thie, SGB XII, § 76 Rn. 25). Hier lag eine bauordnungsrechtliche Verfügung vor, die die Klägerin zu den Brandschutzmaßnahmen verpflichtet hat. Der Beklagte hat dementsprechend bestimmten in der Baugenehmigung des Landkreises H als Bauordnungsbehörde vorgeschriebenen Brandschutzmaßnahmen mit Schreiben vom 09.03.2017 (dem Grunde nach) zugestimmt. Zu mehr war sie nicht verpflichtet. Baut der Heimträger - wie hier die Klägerin -, macht er dieses auf eigenes Risiko. Durch die Zustimmungserteilung vom 09.03.2017 ist das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin entfallen und die im Zeitpunkt ihrer Erhebung am 10.02.2017 noch zulässige Klage unzulässig geworden.

Die Zustimmung ist lediglich ein notwendiger Zwischenschritt zum Abschluss einer neuen bzw. zur Änderung einer bereits bestehenden Vergütungsvereinbarung (s.o. unter 1.; sowie Jaritz/Eicher, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB XII, 2. Auflage 2014, § 76 Rn. 101, 103). Die Frage nach der anzuerkennenden Höhe der Investitionen ist von der gesetzgeberischen Systematik her ggf. erst in einem nachfolgenden Schiedsstellenverfahren zu klären, in dem die Beteiligten versuchen können, die Festsetzung eines höheren bzw. niedrigeren Investitionskostenbetrages durchzusetzen. Denn die Zustimmung führt nicht zu einer "automatischen" Erhöhung der Vergütung um den Investitionsbetrag. Vielmehr unterliegt die Berücksichtigung dieses Betrages dem Vereinbarungsprinzip (vgl. Krohn, in: Hauck/Noftz, SGB, 05/19, § 76 SGB XII Rn. 20). Die genauen Kosten stehen im Übrigen bei einem Antrag auf Zustimmung vor Abschluss einer Investitionsmaßnahme noch nicht fest, so dass auch von daher eine verbindliche Aussage des Beklagten zum Zeitpunkt der Zustimmungsentscheidung ausscheidet. Andernfalls erhielte die Klägerin eine Art Freibrief.

Soweit das Zustimmungsschreiben weitere Ausführungen enthält, gilt Folgendes:

a) Wenn der Beklagte im Schriftsatz vom 19.12.2017 von einem "Kostenvorbehalt" und einer Festlegung der anerkennungsfähigen Kosten auf 857.400,00 Euro spricht, tangiert das die dem Grunde nach erteilte Zustimmung nicht. Ein solcher Vorbehalt ist unzulässig, da er Fragen der Höhe der Vergütung berührte. Es handelt sich aber insoweit auch nur um bloße Hinweise zu den aus Sicht des Beklagten voraussichtlich anerkennungsfähigen Kosten. Der Senat vermag darin keine verbindliche Festlegung zu erkennen. Diese lediglich vorläufige Einschätzung der anerkennungsfähigen Kosten ist eine unverbindliche Vorabinformation für ein etwaiges Schiedsstellenverfahren über eine Neufestsetzung des Investitionskostenbeitrages. Dies wird daran deutlich, dass der Beklagte auf die bisher eingereichten Unterlagen als Grundlage verweist, für eine "weitere Klärung" zur Vorlage fehlender Unterlagen auffordert (Grundrisszeichnungen, die mit dem Brandschutzkonzept abgestimmt sind) und für den Fall, dass "weitere Prüfung" seitens der Klägerin gewünscht sei, zur Vorlage weiterer in der baufachlichen Stellungnahme genannter Unterlagen auffordert. Die Klägerin wiederum hat in ihrer Antragsmodifikation vom 10.02.2017 durchaus angedeutet, an der Vorabeinschätzung des Beklagten zu den anerkennungsfähigen Kosten interessiert zu sein. Eine Informationserteilung entsprach mithin sowohl ihrem Wunsch als auch ihrem - bei objektiver Würdigung anzunehmenden - Interesse.

Der Beklagte vermag auch nicht damit gehört zu werden, die antragsgegenständlichen Baumaßnahmen seien mangels Notwendigkeit einzelner Maßnahmen eben nicht wie beantragt zustimmungsfähig gewesen. Die Zustimmung wurde "zu den Brandschutzmaßnahme[n]" erteilt. Die baufachliche Stellungnahme gelangt lediglich zu niedrigeren Kostenansätzen und listet ungeklärte "Unstimmigkeiten" auf. Folglich hat der Beklagte keineswegs die Zustimmung für die Brandschutzmaßnahmen an sich nur eingeschränkt erteilt.

b) Der Senat hat - wie beide Beteiligten im Übrigen ganz offensichtlich auch - keine Bedenken, dass eine Zustimmung zu einer Investitionsmaßnahme unter den Vorbehalt der Zustimmung der nach dem WTG zuständigen Behörde gestellt werden kann. Diese von dem Beklagten ausdrücklich als Vorbehalt bezeichnete aufschiebende Bedingung betrifft nicht die Höhe der Vergütung, sondern die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen. Ein Rechtschutzbedürfnis zur Erteilung der Zustimmung ohne diesen Vorbehalt ist schon nicht erkennbar. Nachdem der Kreis H - nach den von der Klägerin unwidersprochenen Angaben des Beklagten - als WTG-Behörde am 20.04.2017 bestätigt hat, die Gesamtmaßnahme mitzutragen, ist die Bedingung zudem erfüllt und die Zustimmung zu den Brandschutzmaßnahmen wirksam geworden. Einer irgendwie gearteten Klarstellung bedarf es nicht.

III. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht - ausgehend von der Verschleppung der Zustimmungsentscheidung durch den Beklagten - auf § 197a Abs. 1 S. 1 SGG i.V.m. § 155 Abs. 4 Verwaltungsgerichtsordnung.

IV. Der Senat hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 160 Abs. 2 Nr. 1, 2 SGG).

V. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf § 197a Abs. 1 S. 1 SGG i. V. m. §§ 52, 63 Abs. 2 GKG. Der Streitwert war auf 42.248,00 Euro festzusetzen. Die Höhe des Streitwertes ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, nach der sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz - GKG -). Der Senat hat hier 10 % der Differenz zwischen der in der Zustimmungsentscheidung (857.400,00 Euro) und der letzten Kostenschätzung (1.279.880,27 Euro), mithin 42.248,02 Euro, für angemessen erachtet.