I.

Bei den Klägern handelt es sich um eine palästinensische Familie aus dem Libanon: Den 1928 geborenen Kläger zu 1, dessen 1937 geborene Ehefrau, die Klägerin zu 2, und ihren 1975 geborenen Sohn, den Kläger zu 3. Sie reisten im Juli/August 1986 über Berlin in die Bundesrepublik Deutschland ein. Gemeinsam gestellte Asylanträge lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ab; die dagegen erhobenen Klagen wies das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 11. Juli 1989 - rechtskräftig seit dem 12. September 1989 - ab. In der Folgezeit erhielten die Kläger zu 1 und 2 Duldungen, die auf das Land Baden-Württemberg beschränkt waren, zuletzt bis zum 21. September 1991. In dieser Zeit erhielten sie auch besondere Erlaubnisse zum Besuch ihres in Berlin lebenden weiteren Kindes.

Am 19. Juli 1991 beantragten die Kläger zu 1 und 2 über ihren Verfahrensbevollmächtigten die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis. In dem von ihnen am 29. August 1991 ausgefüllten Antragsformular gaben die Kläger übereinstimmend an, den Lebensunterhalt überwiegend aus Sozialhilfe zu bestreiten. Die Beklagte erteilte am 2. September 1991 den Klägern in Anwendung der Hinweise des Innenministeriums Baden- Württemberg zur rechtlichen Behandlung abgelehnter Asylbewerber nach §§ 32, 54 des Ausländergesetzes vom 12. August 1991 jeweils eine befristete und auf das Land Baden-Württemberg beschränkte Aufenthaltsbefugnis.

Den gegen die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnisse erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 1992 zurück. Zur Begründung wies das Regierungspräsidium darauf hin, daß die Kläger nach eigenen Angaben ihren Lebensunterhalt aus der Sozialhilfe bezögen und in diesem Fall nach Nr. 1.6 der genannten Hinweise die Aufenthaltsbefugnis auf das Land Baden-Württemberg ohne Rücksicht auf die Dauer des bisherigen Aufenthalts im Bundesgebiet zu beschränken sei.

Den daraufhin gegen die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnisse erhobenen Anfechtungsklagen hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. November 1992 (InfAuslR 1993, 95 f.) stattgegeben.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 20. Juli 1993 (InfAuslR 1994, 21 ff.) das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klagen abgewiesen. Er hat dazu im wesentlichen ausgeführt: Die Anfechtungsklagen seien zulässig. Die Aufenthaltsbeschränkung sei eine vom Bestand der Aufenthaltsbefugnis unabhängige Regelung und daher ein isoliert anfechtbarer Verwaltungsakt. Die Klagen seien indes nicht begründet. Rechtsgrundlage der räumlichen Beschränkung sei § 32 AuslG in Verbindung mit der diese Bestimmung ausfüllenden Anordnung des Innenministeriums Baden-Württemberg in den Hinweisen vom 12. August 1991. Die Anordnung, die die Erteilung der Aufenthaltsbefugnis und deren Umfang für bestimmte Gruppen von Ausländern vorschreibe, stehe im weiten Entschließungsermessen der obersten Landesbehörde; sie sei einer inhaltlichen Kontrolle durch die Gerichte weitestgehend entzogen. Die Anordnung sei für alle nachgeordneten Ausländerbehörden des Landes verbindlich und verpflichte sie, entsprechend der getroffenen Entscheidung und unter Beachtung der in der Anordnung enthaltenen Voraussetzungen und Einschränkungen Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen, ohne im Einzelfall das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 30 f. AuslG zu überprüfen. Andererseits garantiere § 32 AuslG unmittelbar einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbefugnis, sobald die oberste Landesbehörde eine entsprechende Anordnung getroffen und dadurch eine (gesetzesausfüllende) Tatbestandsvoraussetzung des § 32 AuslG geschaffen habe. Die Befugnis nach § 32 AuslG schließe die Ermächtigung ein, den Umfang des Aufenthaltsrechts in einer aufenthaltsrechtlich statthaften Art gemäß §§ 12, 14 AuslG zu bestimmen. Auch insoweit sei die Anordnung gesetzesausfüllend und einer gerichtlichen Kontrolle weitestgehend entzogen, denn die Entscheidung über das "ob" und das "wie" des Aufenthaltsrechts sei eine einheitliche Ermessensentscheidung. Der Gestaltungsfreiheit der obersten Landesbehörde sei eine rechtliche Grenze nur durch das Rechtsstaatsgebot und das Willkürverbot gezogen.

Die Beschränkung des Aufenthalts im Falle des Bezuges von Sozialhilfe halte sich im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit, sei insbesondere nicht willkürlich oder unverhältnismäßig. Sie diene dem Zweck, eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer durch Binnenwanderungen der nach § 32 AuslG aufgenommenen und Sozialhilfe beziehenden Ausländer zu vermeiden. Dies sei ein gewichtiger, sachlich begründeter Zweck, dem eine weitreichende Bedeutung über das jeweilige Bundesland hinaus zukomme. Die räumliche Beschränkung des Aufenthalts sei ein geeignetes und erforderliches Mittel; sie sei den Betroffenen zumutbar, da sie auch mit einer räumlich beschränkten Aufenthaltsbefugnis eine bessere Rechtsposition erhielten, als sie vorher mit der gesetzlich auf das Land Baden-Württemberg räumlich beschränkten Duldung besessen hätten. Ein vorübergehendes Verlassen des Bundeslandes aus familiären oder anderen wichtigen Gründen sei durch die Beschränkung nicht ausgeschlossen. Die Kläger könnten keine Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde über die Aufenthaltsbeschränkung nach § 30 Abs. 3 oder 4 AuslG verlangen. Für eine von der Anordnung nach § 32 AuslG abweichende Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde im Einzelfall gemäß § 30 Abs. 3 oder 4 AuslG sei kein Raum, wenn und soweit Ausländern aufgrund einer gruppenbezogenen Anordnung nach § 32 AuslG eine Aufenthaltsbefugnis zu erteilen sei.

Aus dem Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen - StlÜbk -, seine Anwendbarkeit unterstellt, könnten die Kläger kein Recht auf Beseitigung der Aufenthaltsbeschränkung herleiten. Die nach Art. 26 StlÜbk gewährleistete Freizügigkeit sei Staatenlosen nur "unter den gleichen Umständen" wie sonstigen Ausländern gewährleistet. Da die Anordnung im Falle des Sozialhilfebezugs räumliche Aufenthaltsbeschränkungen für alle Ausländer vorsehe, finde sie auch auf die Kläger Anwendung.

Ihre vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision begründen die Kläger im wesentlichen wie folgt: § 32 AuslG räume der obersten Landesbehörde nicht das Recht ein, über Einzelheiten des Aufenthalts entgegen der allgemeinen Zuständigkeitsregelung des Ausländerrechts zu entscheiden. Die Bezugnahme auf §§ 30 f. AuslG in § 32 AuslG spreche gegen eine derartige Befugnis. Beschränkungen für Aufenthaltsbefugnisse seien nur nach Ermessen unter Abwägung aller Umstände des Einzelfalls zulässig. Die dauerhafte Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis sei unvereinbar mit dem Recht auf allgemeine Bewegungsfreiheit (Art. 2 GG). Es sei unverhältnismäßig, den Aufenthalt allein wegen des fortdauernden Sozialhilfebezugs auf Dauer räumlich zu beschränken. Die Einholung besonderer Erlaubnisse zum Überschreiten der Landesgrenze sei in den Hinweisen nicht vorgesehen, im übrigen unzumutbar und kurzfristig auch nicht durchführbar. Dem Sozialhilferecht seien die vom Berufungsgericht angestellten Überlegungen fremd, es müßten Binnenwanderungen innerhalb der Bundesrepublik verhindert und die Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer vermieden werden. Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, den Anspruch auf Sozialhilfe auf ein bestimmtes Bundesland zu begrenzen. Insbesondere sei nicht dargetan, daß die betroffene Personengruppe oder die Kläger willkürlich von Bundesland zu Bundesland umziehen und dort über Gebühr Sozialhilfe in Anspruch nehmen würden. Die Regelung verstoße gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 1 GG. Mit der Beschränkung werde im übrigen eine wünschenswerte Arbeitssuche ausgeschlossen oder erheblich erschwert. Die Inanspruchnahme von Sozialhilfe sei bereits durch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eingeschränkt; weitergehende ausländerrechtliche Maßnahmen seien weder notwendig noch tauglich. Die Beklagte habe schließlich pflichtwidrig eine Prüfung unterlassen, inwieweit den Klägern Ansprüche auf Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen unmittelbar nach § 30 f. AuslG ohne Aufenthaltsbeschränkung nach pflichtgemäßem Ermessen zustehen.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 4. November 1992 zurückzuweisen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision der Kläger ist unbegründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht.

1. Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen keine Bedenken. Gegenstand der Klage ist die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnisse der Kläger vom 2. September 1991 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es bedarf keiner umfassenden Prüfung, ob und unter welchen näheren Voraussetzungen die einer Aufenthaltsgenehmigung beigefügten Bedingungen und Auflagen (§ 14 AuslG) sowie zeitlichen und räumlichen Beschränkungen (§ 12 AuslG) isoliert angefochten und aufgehoben werden können. Die räumliche Beschränkung einer Genehmigung erschöpft sich nach dem Ausländergesetz mit ihrer inhaltlichen Begrenzung nicht in einer bloßen Teilablehnung der weitergehenden Genehmigung, deren Aufhebung allein nicht zu einer unbeschränkten Aufenthaltsgenehmigung führen könnte. Vielmehr handelt es sich um eine der gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG grundsätzlich für das gesamte Bundesgebiet geltenden Aufenthaltsgenehmigung beigefügte Maßnahme mit einem von der bloßen Versagung eines weitergehenden Aufenthaltsrechts verschiedenen Regelungsgehalt. Sie bleibt auch nach Wegfall der Genehmigung als selbständige Regelung in Kraft, bis sie aufgehoben wird oder der Ausländer seiner Ausreisepflicht nachgekommen ist (§ 44 Abs. 6 AuslG). Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Aufenthaltsgenehmigung deshalb - wie in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 11/6321 S. 72) ausgeführt - in jeder Hinsicht als von der Genehmigung unabhängige Anordnung zu werten ist, etwa als selbständiges Verbot, und schon deswegen isoliert angefochten und aufgehoben werden kann. Auch wenn man eine derartige Selbständigkeit nicht bejaht, handelt es sich um eine der Anfechtung zugängliche belastende Teilregelung der Genehmigung im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die räumliche Beschränkung einer Aufenthaltsgenehmigung kann nämlich nach Wegfall der Genehmigung nur dann in Kraft bleiben, wenn sie sich nicht in der Ablehnung eines weitergehenden Geltungsbereichs erschöpft, sondern ihr zugleich der Charakter einer Verfügung mit dem Inhalt beigemessen wird, der einer selbständigen räumlichen Aufenthaltsbeschränkung gegenüber einem Ausländer zukommt, der keiner Aufenthaltsgenehmigung bedarf (§ 3 Abs. 5 AuslG). Ob die Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung führen kann, hängt davon ab, ob die Genehmigung ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehenbleiben kann. Das aber ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht ausnahmsweise eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet, was hier nicht der Fall ist (vgl. z.B. Beschluß vom 17. Juli 1995 - BVerwG 1 B 23.95 - Buchholz 451.20 § 33 i GewO Nr. 19 S. 5 f.).

2. Das Berufungsgericht hat die demnach zulässige Klage zu Recht als unbegründet angesehen. Die angefochtene räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnisse der Kläger ist nicht rechtswidrig.

Rechtsgrundlage der räumlichen Beschränkung ist § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG. Danach kann eine Aufenthaltsgenehmigung räumlich beschränkt werden.

a) Der angefochtene Widerspruchsbescheid nimmt Bezug auf Abschnitt II Nr. 1.6 der "Hinweise des Innenministeriums Baden-Württemberg zur rechtlichen Behandlung abgelehnter Asylbewerber nach §§ 32, 54 des Ausländergesetzes (AuslG)" vom 12. August 1991 (GABl 1991, S. 905). Nach § 32 Satz 1 AuslG kann die oberste Landesbehörde aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland anordnen, daß Ausländern aus bestimmten Staaten oder daß in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen nach den §§ 30 und 31 Abs. 1 AuslG eine Aufenthaltsbefugnis erteilt wird. Nach Abschnitt I Abs. 1 der Hinweise hat das Innenministerium als oberste Landesbehörde in Baden- Württemberg gemäß § 32 AuslG die Voraussetzungen zur Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen für bestimmte in Abschnitt II Nr. 1.1 näher umschriebene Gruppen von Ausländern festgelegt. Dazu gehören nach Nr. 1.1 dritter Spiegelstrich auch Palästinenser aus dem Libanon, die - wie die Kläger - bis zum 31. Dezember 1988 eingereist sind und sich als de-facto-Flüchtlinge in Baden-Württemberg aufhalten. Gemäß Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise wird im Falle des Bezuges von Sozialhilfe die Aufenthaltsbefugnis räumlich auf Baden-Württemberg beschränkt.

Die Frage der Rechtsnatur von Anordnungen nach § 32 AuslG bedarf im vorliegenden Fall keiner umfassenden Klärung. Die nach Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise vorgesehene räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis ist schon im Hinblick auf die Notwendigkeit ihrer Umsetzung durch die Ausländerbehörde keine Allgemeinverfügung i.S. des § 35 Satz 2 LVwVfG. Es handelt sich auch nicht um eine Rechtsnorm. Insbesondere ermächtigt § 32 AuslG nicht entsprechend Art. 80 Abs. 1 GG zum Erlaß von Rechtsverordnungen solchen Inhalts. Ferner kann insoweit entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht von einer in Ausübung staatlicher Souveränität erlassenen "gesetzesausfüllenden" Anordnung ausgegangen werden, unabhängig davon, wie eine solche rechtlich zu qualifizieren wäre. Vielmehr stellt Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise eine die Ermessensausübung nach § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG steuernde Verwaltungsvorschrift dar. Die Ermächtigung nach § 32 AuslG soll es der obersten Landesbehörde ermöglichen, unter weitgehender Wahrung der Bundeseinheitlichkeit für bestimmte Ausländergruppen die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen anzuordnen, um gruppentypischen Belangen von Ausländern aufenthaltsrechtlich angemessen Rechnung zu tragen und eine Prüfung in jedem Einzelfall nach Maßgabe des § 30 AuslG durch die Ausländerbehörde im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung entbehrlich zu machen. Bezüglich der näheren Ausgestaltung der Genehmigung im Einzelfall (§§ 12, 14, 34 AuslG) genügt die Befugnis der obersten Landesbehörden, durch allgemeine Verwaltungsvorschriften das insoweit den Ausländerbehörden in den einzelnen Vorschriften des Gesetzes eingeräumte Ermessen zu lenken. Demgemäß ist jedenfalls dieser Teil der erwähnten Hinweise vom 12. August 1991 als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren. Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen, sondern innerdienstliche Richtlinien, die nicht unmittelbar Rechte und Pflichten für den Ausländer begründen. Sie können im Verhältnis zum Ausländer Wirkungen allenfalls im Hinblick auf die Verpflichtung der Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG und die damit verbundene Selbstbindung der Verwaltung zur pflichtgemäßen Anwendung der Richtlinien entfalten (Beschluß vom 9. Juli 1987 - BVerwG 1 B 49.87 - InfAuslR 1987, 274; Beschluß vom 4. November 1992 - BVerwG 1 B 182.91 - Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 133). Offenbleiben kann, welche Rechtsnatur die in Rede stehenden Hinweise im übrigen haben (vgl. auch Beschluß vom 10. Juni 1994 - BVerwG 1 B 89.94 - Buchholz 402.240 § 54 AuslG 1990 Nr. 1 = InfAuslR 1994, 346; OVG Münster, NWVBl 1995, 148 f.; OVG Weimar, ThürVBl 1995, 181 (182)).

b) Nach § 39 Abs. 1 LVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt schriftlich zu begründen. Der Widerspruchsbescheid der Beklagten genügt dem Begründungserfordernis durch die Bezugnahme auf Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise.

c) Aus dem Umstand, daß weder in § 32 AuslG noch in den dort in Bezug genommenen Bestimmungen der §§ 30 f. AuslG die räumliche Beschränkung einer Aufenthaltsbefugnis vorgesehen ist, können die Kläger nichts zu ihren Gunsten herleiten. Da es sich bei der Aufenthaltsbefugnis gemäß § 5 Nr. 4 AuslG um eine Form der Aufenthaltsgenehmigung handelt, sind die §§ 12, 14 AuslG anwendbar. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 sowie Abs. 2 Satz 1 AuslG darf die Aufenthaltsgenehmigung mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG kann die grundsätzlich für das gesamte Bundesgebiet zu erteilende Aufenthaltsgenehmigung räumlich beschränkt werden. Insoweit besteht ein Ermessen der zuständigen Behörde. Es können daher auch Aufenthaltsbefugnisse räumlich beschränkt werden. In Fällen einer Anordnung nach § 32 AuslG darf daher durch Verwaltungsvorschrift bestimmt werden, wie die Ausländerbehörden bei der Erteilung der in der Anordnung vorgesehenen Aufenthaltsbefugnisse von dem Ermessen bezüglich der räumlichen Beschränkung Gebrauch machen sollen.

d) Die angefochtene räumliche Beschränkung hält sich innerhalb der Grenzen des durch § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG eingeräumten Ermessens. Auch ist von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden (§ 114 VwGO).

aa) Rechtlich nicht zu beanstanden ist zunächst, daß sich die Weisung nicht auf einzelne Ausländer, sondern auf Gruppen von Ausländern bezieht. Ein Bedürfnis für eine räumliche Beschränkung des Aufenthalts kann sich aus dem erwarteten oder befürchteten Verhalten der Ausländergruppe insgesamt ergeben, ohne daß für jeden Einzelfall geprüft werden muß, ob eine räumliche Aufenthaltsbeschränkung gerechtfertigt ist. Es bedarf keiner Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Einzelfallprüfung erforderlich sein kann. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht zwar nicht soweit, daß wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte; Ausnahmen dürfen aber auf atypische Sachverhalte beschränkt bleiben (BVerwGE 70, 127 (142)). Die Kläger, die eine Aufenthaltsbefugnis nach § 30 Abs. 2 bis 4 AuslG (für den damals noch minderjährigen Kläger zu 3 auch nach § 31 Abs. 1 AuslG) beantragt hatten, haben keine besonderen Gründe vorgetragen, die Anlaß zu weitergehenden Ermessenserwägungen hätten bieten und eine Ausnahme von der vorgesehenen Beschränkung hätten rechtfertigen können. Ihr Vorbringen, sie würden nicht "über Gebühr" Sozialhilfe in einem anderen Bundesland in Anspruch nehmen und seien lediglich an Reisen zu ihren in anderen Bundesländern lebenden Familienangehörigen interessiert, zeigt keine atypischen Besonderheiten auf, die für eine abweichende Einzelfallentscheidung sprechen. Zum einen kann der Kontakt zu Familienangehörigen, die in anderen Bundesländern leben, dazu führen, daß sie sich auch dort niederlassen und Sozialhilfe beanspruchen. Zum anderen kann ihrem Interesse an der Aufrechterhaltung familiärer Kontakte durch Sondererlaubnisse zum kurzfristigen Besuch hinreichend Rechnung getragen werden. Unter diesen Umständen kommt auch nicht die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer eigenständigen Ermessensentscheidung nach § 30 AuslG in Betracht. Ist eine Aufenthaltsbefugnis aufgrund einer Anordnung der obersten Landesbehörde nach § 32 AuslG zu erteilen, so ist jedenfalls grundsätzlich für eine Einzelfallprüfung nach § 30 AuslG kein Raum. Sie würde dem oben dargelegten Zweck des § 32 AuslG widersprechen, Einzelfallprüfungen gerade weitgehend entbehrlich zu machen. Ob anderes dann zu gelten hat, wenn der Ausländer für seinen Aufenthaltswunsch Gründe anführt, die bei der Anordnung nach § 32 AuslG nicht berücksichtigt worden sind, oder er sich sonst in einer besonderen Situation befindet, die sich wesentlich von der sonst unter die Anordnung fallender Ausländer abhebt, kann offenbleiben, denn für derartige Umstände liegt hier nichts vor.

bb) An der räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis muß aus besonderen Gründen ein öffentliches Interesse bestehen. Dieses kann z.B. aus dem Verhalten des Ausländers oder aus anderen äußeren Umständen herrühren. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts dient die Aufenthaltsbeschränkung dem Zweck, eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer durch Binnenwanderungen der nach § 32 AuslG aufgenommenen und Sozialhilfe beziehenden Ausländer zu vermeiden. Zugleich kann eine derartige Regelung mißbräuchlicher (mehrfacher) Inanspruchnahme von Sozialhilfe vorbeugen. Ein Bundesland, das großzügig von der Befugnis zur Aufnahme von Ausländergruppen nach § 32 AuslG Gebrauch macht, soll die damit verbundenen Sozialhilfelasten nicht auf Träger der Sozialhilfe anderer Bundesländer abwälzen können. Die Verfolgung dieses auf eine angemessene Kostenverteilung zielenden Zweckes liegt angesichts der mit der Aufnahme größerer Ausländergruppen aus humanitären Gründen nicht selten verbundenen hohen und lang dauernden Sozialhilfelasten im öffentlichen Interesse. Es handelt sich auch um ein aufenthaltsrechtlich erhebliches Interesse, wie bereits daraus erhellt, daß der Bezug von Sozialhilfe für den Lebensunterhalt einen Regelversagungsgrund bildet (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AuslG). Der Einwand der Revision, das Sozialhilferecht sehe derartige räumliche Beschränkungen nicht vor, überzeugt nicht, weil es hier um spezifisch ausländerrechtliche Überlegungen nach Maßgabe des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG geht und durch die Aufnahme sonst nicht berechtigter hilfsbedürftiger Ausländer Sozialhilfelasten erst begründet werden können. Auch der Hinweis der Revision, Sozialhilfe solle ein menschenwürdiges Leben ermöglichen (vgl. § 1 Abs. 2 BSHG) führt nicht weiter, weil es hier nicht darum geht, ob Sozialhilfe beansprucht werden kann, sondern allein darum, wo sie bezogen wird.

cc) Bei der Ermessensentscheidung ist das öffentliche Interesse an der räumlichen Aufenthaltsbeschränkung gegen das private Interesse an einer uneingeschränkten Bewegungsfreiheit abzuwägen. Dabei sind die Grundrechte und die durch sie verkörperte Wertordnung, der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie etwaige Vorgaben aus zwischenstaatlichen Vereinbarungen zu beachten.

Ein von der Revision geltend gemachter Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG durch Diskriminierung der von der Weisung erfaßten Ausländergruppen gegenüber anderen Ausländern scheidet aus, weil diese Gruppen keinen Anspruch auf Aufnahme haben und die Erwägungen zur Aufenthaltsbeschränkung von Sozialhilfeempfängern sachgerecht sind. Auf das nur Deutschen gewährleistete Grundrecht der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) können sich Ausländer nicht berufen. Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gewährleistet Ausländern kein Aufenthaltsrecht und steht unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der auch die nach § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG gesetzlich vorgesehene Möglichkeit der räumlichen Aufenthaltsbeschränkung gehört. Die Vorschrift stellt zwar die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsgenehmigung in das nicht durch gesetzliche Tatbestandsmerkmale eingeschränkte Ermessen der Behörde. Das widerstreitet aber nicht vorrangigem Verfassungsrecht, insbesondere nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Die Ermächtigung erhält ihre erforderliche Bestimmtheit aus ihrer Stellung im Gesetz und ihrem sachlichen Zusammenhang, in dem sie zu den die Zulassung zum Aufenthalt und die Aufenthaltsbeendigung regelnden Vorschriften steht. Insoweit liegt es nicht anders als bei der früheren Regelung des § 7 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl I S. 353 (354)), deren Verfassungsmäßigkeit in der Rechtsprechung des erkennenden Senats anerkannt war (vgl. z.B. BVerwGE 49, 36 (43); 56, 254 (260 f.); 64, 285 (286)). Die Aufenthaltsgenehmigung einschränkende Regelungen müssen danach im Einzelfall ihre Rechtfertigung in dem Zweck des Gesetzes und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie finden. Sie müssen mithin aufenthaltsrechtlich erheblichen Zwecken dienen und in diesem Sinne sachgerecht sein, dürfen also z.B. nicht im Widerspruch zum Zweck der Aufenthaltsgenehmigung stehen (BVerwGE 56, 254 (261)). Vor allem müssen die erwähnten verfassungsrechtlichen Vorgaben wie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden.

Die räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnisse der Kläger ist verhältnismäßig, weil die Maßnahme ein geeignetes und erforderliches Mittel darstellt und den Klägern zumutbar ist.

Die Maßnahme trägt dazu bei, daß der ausländische Sozialhilfeempfänger in dem Bundesland bleibt, das ihm die Aufenthaltsbefugnis erteilt und bisher Sozialhilfe gewährt hat. Grundsätzlich ist zu erwarten, daß Ausländer sich rechtstreu der räumlichen Aufenthaltsbeschränkung entsprechend verhalten. Zwar lassen sich illegale Binnenwanderungen nicht ausschließen. Die Eignung der Maßnahme wird aber dadurch nicht in Frage gestellt. Ihnen kann mit Zwangsmitteln, u.U. sogar mit der Ausweisung (§ 46 Nr. 2 AuslG) begegnet werden.

Die Maßnahme ist auch erforderlich. Es steht insbesondere kein milderes Mittel zur Verfügung. Ein milderes Mittel wäre zwar eine dem § 32 a Abs. 5 Satz 2 AuslG entsprechende Regelung des Inhalts, daß die aufgenommenen Ausländer ihren Wohnsitz und ihren gewöhnlichen Aufenthalt nur in dem Gebiet des Landes nehmen dürfen, das die Aufenthaltsbefugnis erteilt hat oder in das sie verteilt worden sind, ohne im übrigen an Reisen im Bundesgebiet gehindert zu sein (Kanein/Renner, Ausländerrecht, 6. Aufl., § 32 a AuslG Rn. 12). Diese vom Gesetzgeber gerade im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit getroffene und von der Aufenthaltsregelung der §§ 56 ff. AsylVfG für Asylbewerber abweichende Bestimmung (vgl. BTDrucks 12/4450 S. 31 zu § 32 a Abs. 5 AuslG) wäre aber für Sozialhilfeempfänger unzureichend, weil nach § 97 Abs. 1 Satz 1 BSHG grundsätzlich die Stelle örtlich zuständig zur Leistung von Sozialhilfe ist, in deren Bereich sich der Hilfeempfänger "tatsächlich" aufhält. Eine Verlagerung von Sozialhilfelasten auf ein anderes Bundesland ließe sich deshalb nicht ausschließen.

Auch die für Ausländer getroffene Sonderregelung des § 120 Abs. 5 BSHG i.d.F. des Gesetzes vom 30. Juni 1993 (BGBl I S. 1074) = § 120 Abs. 4 BSHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 10. Januar 1991 (BGBl I S. 94) über den Umfang der Sozialhilfe führt zu keinem anderen Ergebnis. Aus der in Satz 1 dieser Vorschrift vorgesehenen Reduzierung der Sozialhilfe für den Fall, daß ein Ausländer sich über eine ausländerrechtliche räumliche Beschränkung hinwegsetzt, kann nichts gegen die Zulässigkeit einer derartigen räumlichen Beschränkung hergeleitet werden. Ebenso ergibt sich daraus, daß nach § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG Inhaber räumlich nicht beschränkter Aufenthaltsbefugnisse außerhalb des Landes, in dem die Befugnis erteilt worden ist, nur die nach den Umständen unabweisbare Hilfe erhalten, nichts gegen die Zulässigkeit und Erforderlichkeit einer räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis zu dem Zweck, auch derartige Hilfeleistungen anderer Bundesländer möglichst zu vermeiden, zumal damit, wie erwähnt, zugleich mißbräuchlicher (mehrfacher) Inanspruchnahme von Sozialhilfe entgegengewirkt wird.

Die räumliche Beschränkung ist schließlich auch nicht unzumutbar. Dabei ist zu berücksichtigen, daß bei der betroffenen Ausländergruppe eine Aufenthaltsmöglichkeit im Bundesgebiet entweder überhaupt nicht bestand oder im Falle zuvor erteilter Duldung bereits gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG auf das Gebiet eines Landes räumlich beschränkt war.

Darüber hinaus kann den Betroffenen unbeschadet einer räumlichen Aufenthaltsbeschränkung eine vorübergehende Erlaubnis zum Verlassen des Landes erteilt werden. Eine derartige Erlaubnis ist zwar weder in den Hinweisen noch im Ausländergesetz ausdrücklich geregelt (vgl. demgegenüber für Asylbewerber §§ 57 f. AsylVfG). Ihre Zulässigkeit wird jedoch im Gesetz vorausgesetzt. Nach § 36 AuslG hat ein Ausländer den Teil des Bundesgebiets, in dem er sich ohne Erlaubnis der Ausländerbehörde einer räumlichen Beschränkung zuwider aufhält, unverzüglich zu verlassen. Dieser Bestimmung läßt sich entnehmen, daß durch Erlaubnis der Ausländerbehörde Ausnahmen von der räumlichen Beschränkung einer Aufenthaltsgenehmigung gemacht werden können. In der regierungsamtlichen Begründung zu § 36 AuslG heißt es dazu, daß die Möglichkeit einer solchen Ausnahmeerlaubnis nicht im Gesetz selbst geregelt werden müsse (BTDrucks 11/6321 S. 68). Derartige Sondererlaubnisse werden durch Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise, der nur die räumliche Aufenthaltsbeschränkung betrifft, nicht erfaßt und damit auch nicht ausgeschlossen. Den Klägern ist in der Vergangenheit auch nach Abschluß ihres Asylverfahrens eine derartige Erlaubnis zum Besuch ihrer Angehörigen in Berlin und Siegen wiederholt erteilt worden. Die mit der Einholung der Sondererlaubnis verbundenen Belastungen, stets einen neuen Antrag rechtzeitig und mit entsprechender Begründung stellen zu müssen, erscheinen mit Rücksicht auf die hier in Rede stehenden öffentlichen Belange nicht unzumutbar. Aus den gleichen Gründen ist nicht zu beanstanden, daß bei dauerhaftem Sozialhilfebezug eine Aufhebung der räumlichen Aufenthaltsbeschränkung nicht abzusehen ist.

dd) Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 (BGBl 1976 II S. 473 / 1977 II S. 235) - StlÜbk - erfordert entgegen der Auffassung der Kläger keine andere Beurteilung. Dabei kann offenbleiben, ob die Kläger als Palästinenser Staatenlose im Sinne des Art. 1 Abs. 1 StlÜbk sind, weil kein Staat aufgrund seines Rechts sie als Staatsangehörige ansieht (vgl. BVerwGE 87, 11 (14)). Es kann auch dahingestellt bleiben, ob sich die Kläger aufgrund der ihnen erteilten befristeten Aufenthaltsbefugnisse bereits rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland befinden (vgl. auch BVerwGE 92, 116 (129)). Denn Art. 26 StlÜbk gewährt ein Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts und auf Freizügigkeit im Hoheitsgebiet nur unter dem Vorbehalt der Bestimmungen, die auf Ausländer allgemein unter den gleichen Umständen Anwendung finden. Da aufgrund des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach Abschnitt II Nr. 1.6 der Hinweise vom 12. August 1991 unter den gleichen Voraussetzungen die räumliche Aufenthaltsbeschränkung auch für Ausländer mit einer fremden Staatsangehörigkeit vorgesehen ist, lassen sich aus Art. 26 StlÜbk keine Rechte für die Kläger herleiten. Das Recht auf öffentliche Fürsorge und Unterstützung (Art. 23 StlÜbk) wird durch die Beschränkung der Aufenthaltsgenehmigung ebenfalls nicht eingeschränkt. Dieses Recht schließt nicht das Recht auf freie Wahl des Aufenthaltsorts und auf Freizügigkeit ein mit der Folge, den Ort der Fürsorge- und Unterstützungsleistung bestimmen zu dürfen. Insoweit ist allein Art. 26 StlÜbk maßgebend, der jedoch nicht zugunsten der Kläger Platz greift.

e) Schließlich steht das Protokoll Nr. 4 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 16. September 1963 (BGBl 1968 II S. 423, 1109) der Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 AuslG nicht entgegen. Nach Art. 2 Abs. 1 dieses Protokolls hat jedermann, der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, das Recht, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen. Der Aufenthalt der Kläger ist nur insoweit rechtmäßig im Sinne des Art. 2 Abs. 1 des Protokolls, als sie sich in den Grenzen halten, die ihre Aufenthaltsbefugnis vorsieht. Ihr rechtmäßiger Aufenthalt ist auf das Land Baden-Württemberg räumlich beschränkt. Art. 2 des Protokolls Nr. 4 erweitert dieses Recht nicht (EKMR, EuGRZ 1987, 335 (336); Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, Art. 2 des 4. Zusatzprotokolls Rn. 2; Hailbronner in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, § 131 Rn. 15). Aus Art. 12 Abs. 1 und 3 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II S. 1534 / 1976 II S. 1068) ergeben sich für die Kläger keine weitergehenden Rechte als aus Art. 2 des Protokolls Nr. 4.

Erweist sich nach allem die den Klägern auferlegte räumliche Aufenthaltsbeschränkung als rechtmäßig, muß ihre auf Beseitigung dieser Beschränkung zielende Revision erfolglos bleiben.