Die Klägerin begehrt von der Beklagten, vertreten durch das Bundesversicherungsamt als Aufsichtsbehörde, die Genehmigung von Regeln zur Entschädigung ihrer Verwaltungsräte.

Die Klägerin ist eine bundesunmittelbare Ersatzkasse und hat ca. 8,7 Mio. Versicherte. Sie hat ihren satzungsmäßigen Sitz in Berlin und untersteht der Aufsicht der Beklagten.

Die Anlage zu § 10 der Satzung der Beklagten "Entschädigungsregelung für die Mitglieder der Selbstverwaltung" lautete zum Stand 1. Januar 2010 auszugsweise im Abschnitt a) "Reisekostenregelung für die Mitglieder des Verwaltungsrats der BARMER GEK" wie folgt:

"3. Pauschbetrag für Zeitaufwand

Für jeden Kalendertag einer Sitzung wird ein Pauschbetrag für Zeitaufwand in Höhe von € 52,00 gezahlt. Bei außergewöhnlicher Inanspruchnahme erhalten andere Organmitglieder als die Vorsitzenden und ihre Stellvertreter diesen Pauschbetrag, wenn sie außerhalb von Sitzungen im Auftrage der BARMER GEK tätig werden, jedoch monatlich nicht mehr als das Sechsfache dieses Pauschbetrages. Die Vorsitzenden der vom Verwaltungsrat eingesetzten Ausschüsse und ihre Stellvertreter erhalten bei Sitzungen des Ausschusses den doppelten Pauschbetrag für Zeitaufwand nach Satz 1."

(sogenannte Sitzungspauschale)

Abschnitt b) "Festsetzung der Pauschbeträge für Zeitaufwand des Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates für ihre Tätigkeit außerhalb von Sitzungen und der Pauschbeträge für Auslagen des Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates für ihre Tätigkeit außerhalb von Sitzungen" bestimmte:

"a) Die Pauschbeträge für Zeitaufwand der Vorsitzenden des Verwaltungsrates für ihre Tätigkeit außerhalb von Sitzungen (§ 41 Abs. 3 Satz 2 SGB IV) werden festgesetzt

für den Vorsitzenden des Verwaltungsrates auf € 416,00 monatlich,

für den stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates auf € 312,00 monatlich.

b) Die Pauschbeträge für Auslagen der Vorsitzenden des Verwaltungsrates für ihre Tätigkeit außerhalb von Sitzungen (§ 41 Abs. 1 Satz 2 SGB IV) werden festgesetzt

für den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates auf jeweils € 64,00 monatlich."

Am 14. September 2011 beschloss der Verwaltungsrat der Klägerin einstimmig einen 5. Nachtrag zur Satzung.

Unter anderem soll dort in Artikel II die Anlage zu § 10 der Satzung im Abschnitt a) geändert werden durch Anhebung des Pauschbetrag für den Zeitaufwand Nr. 3 Satz 1 (also die Sitzungspauschale) von 52,00 € auf 65,00 €.

Satz 3 dieser Nummer soll wie folgt lauten:

"Den doppelten Pauschbetrag nach Satz 1 erhalten Organmitglieder als Sitzungsleiter(innen) oder stellvertretende Sitzungsleiter(innen)".

Diese Änderung würde bewirken, dass nicht nur die Vorsitzenden (und die Stellvertreter) der Ausschüsse die doppelte Sitzungskostenpauschale erhalten, sondern auch die Vorsitzenden/stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates, wenn sie - wie in der Geschäftsordnung vorgesehen - die Verwaltungsratssitzungen leiten.

Ferner wurde beschlossen, in Abschnitt b) die monatliche Pauschale für die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen für den Vorsitzenden des Verwaltungsrates von 416,00 € auf 650,00 € und für den stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates von 312,00 € auf 520,00 € (lit. a) sowie den Pauschbetrag für Auslagen für den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates (lit. b) von 64,00 € auf 77,00 € anzuheben.

Zur Begründung zur Satzungsänderung führte die Klägerin aus, die Anpassung zur Sitzungskostenpauschale basiere auf der "Gemeinsamen Empfehlung für die Entschädigung der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane in der Sozialversicherung (§ 41 SGB IV)"des Deutschen Gewerkschaftsbunds (DGB) und des Bundesverbands der Arbeitgeberverbände (BDA) vom 17. November 2009 (Sozialpartnerempfehlung). In dieser werde eine Sitzungspauschale von höchstens 62,00 € empfohlen. Bei der Klägerin handele es sich allerdings um die größte gesetzliche Krankenkasse Deutschlands. Ihren Verwaltungsrat träfe eine besondere Verantwortung, die in ihrer Bedeutung in Bezug auf die zeitlichen und sonstigen Anforderungen des Amtes am ehesten mit der des Verwaltungsrates des GKV-Spitzenverbandes vergleichbar sei. Dessen Mitgliedern stehe in Abweichung von der Sozialpartnerempfehlung ein Pauschbetrag in Höhe von 70,00 € zu. Eine moderate Anpassung auf 65,00 € erscheine deshalb sachgerecht.

Der Zeitaufwand für die Leitung von Sitzungen treffe nicht nur die Vorsitzenden der Ausschüsse, sondern auch den Vorsitzenden des Verwaltungsrats und dessen Stellvertreter. Zwar stehe den Letztgenannten eine Monatspauschale zu. Diese betreffe allerdings nur die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Zeitaufwand bei Sitzungen nur bestimmten Personen - nämlich den Ausschussvorsitzenden - gewährt werden solle, anderen Personen aber nicht, obwohl diese ebenfalls Sitzungen leiteten, demselben Zeitaufwand ausgesetzt seien und deshalb auch die doppelte Sitzungskostenpauschale erhalten sollten.

Die Erhöhung der monatlichen Pauschale für die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen (Abschnitt b) vollziehe wie die Sitzungskostenpauschale die Sozialpartnerempfehlung nach.

Die Klägerin beantragte am 12. Oktober 2011 bei der Beklagten die Genehmigung der Satzungsänderung.

Diese lehnte mit Bescheid vom 24. Oktober 2011 die Genehmigung der in Artikel II des 5. Nachtrages zur Satzung enthaltenen Regelungen ab. Die Erhöhungen der Pauschalen seien unangemessen im Sinne des § 41 Abs. 3 Sozialgesetzbuch Viertes Buch (SGB IV) und verstießen gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Die Empfehlung der Sozialpartner einer Sitzungskostenpauschale von höchstens 62,-- € halte die Beklagte für große Versicherungsträger (über 200.000 Versicherte) für angemessen. Die beschlossene Sitzungskostenpauschale in Höhe von 65,00 € liege nicht mehr im Rahmen der Empfehlungsvereinbarung und sei nicht als angemessen zu bewerten. Soweit hingegen den Mitgliedern des Verwaltungsrates des GKV-Spitzenverbandes ein Pauschbetrag von 70,00 € zustehe, halte sich dies noch im Rahmen der Empfehlungsvereinbarung.

Die Gewährung unter 2. im Abschnitt a eines doppelten Pauschalbetrag nicht nur für Ausschussvorsitzenden, wie dies die Empfehlungsvereinbarung ausschließlich vorsehe, sondern auch für den Verwaltungsratsvorsitzenden und dessen Stellvertretender, sei ebenfalls unangemessen.

Die beschlossenen monatlichen Pauschalen für Tätigkeiten außerhalb von Sitzungen als Vielfaches der Sitzungskostenpauschale überschritten den für große Versicherungsträger mit über 200.000 Versicherten vorgesehene sieben bis achtfachen Satz. Nur bei Landesverbänden der Krankenkassen sowie deren Spitzenorganisationen, der DRV Bund und der DRV Knappschaft-Bahn-See käme der neun- bis zehnfache Satz in Betracht.

Soweit vorgesehen sei, für die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen für den Vorsitzenden des Verwaltungsrates 650,00 € festzusetzen, also das Zehnfache der Sitzungskostenpauschale, sei dies nicht alleine aufgrund der Einsetzens der erhöhten Sitzungskostenpauschale unangemessen, sondern auch aufgrund des Faktors. Entsprechendes gelte für den stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates. Wenn die übliche Inanspruchnahme des stellvertretenden Vorsitzenden geringer ausfalle, sollte auch der Pauschbetrag entsprechend niedriger festgesetzt werden. Bei gleicher Beanspruchung seien für den stellvertretenden Vorsitzende das Achtfache des Höchstbetrages der Sitzungskostenpauschale in Höhe von 62,00 €, also 496,00 € angemessen.

Soweit ferner in diesem Abschnitt die Auslagenpauschale für den Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates von 64,00 € auf 67,00 € angehoben werde, überschreite auch dies die Empfehlungsvereinbarung, welche hierfür bei großen Versicherungsträgern maximal 64,00 € empfehle. Ein Pauschbetrag für Auslagen in Höhe von 77,00 € sehe die Empfehlung lediglich für die genannten Spitzenorganisationen und Körperschaften vor.

Gegen diesen, am 27. Oktober 2011 zugestellten Bescheid, richtet sich die Klage vom 25. November 2011: Der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, weil die Beklagte die Genehmigung zu Unrecht versagt habe. Der Verwaltungsrat der Klägerin habe nach der Rechtsprechung des BSG einen Spielraum, den die Aufsichtsbehörde auch bei einer Genehmigung zu beachten habe (Bezugnahme u. a. auf BSG, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 1 RR 3/94). Die Beklagte dürfe im Interesse einer Vereinheitlichung der Entschädigungspraxis auf die von den Sozialpartnern geschlossene Empfehlungsvereinbarung zurückgreifen, dieser komme aber keine rechtliche Verbindlichkeit zu. Es müsse unbeschadet der Richtigkeitsvermutung im konkreten Einzelfall geprüft werden, ob die Empfehlung sachlich berechtigt sei. Alleine ein Abweichen von der Vereinbarung könne die Versagung der Genehmigung nicht rechtfertigen. Es müsse vielmehr umfassend geprüft und gewürdigt werden, ob im konkreten Einzelfall ein wichtiger Grund für die Abweichung vorliege. Diese geforderte konkrete Einzelfallprüfung sei hier unterblieben. Die Beklagte habe sich nur strikt an die Empfehlung gehalten. Sie habe nicht beachtet, dass die Vereinbarung der Sozialpartner selbst wiederholt als bloße Empfehlung bezeichnet worden sei.

Die von ihrem Verwaltungsrat beschlossenen Abweichungen von dieser Empfehlung seien sachlich begründet. Die Empfehlung staffele die Versicherungsträger lediglich in drei Stufen von bis 50.000 Versicherte, bis 200.000 Versicherte und über 200.000. Eine sachgerechte Staffelung für eine sehr große Versicherung wie die Klägerin fehle. Führe man die Systematik fort, jeweils aus dem Vierfachen der Versichertenanzahl eine neue Stufe zu bilden, müsste es eine für bis 3,2 Mio. und eine für bis 12,8 Mio. Versicherte geben und -unter Erhöhung des Multiplikators nach der zweiten Stufe jeweils um zwei- eine Festsetzung der Höhe Entschädigungsleistung bis auf das 11- bis 12-fache der erhöhten Sitzungskostenpauschale für den Vorsitzenden. Dass die Empfehlungspartner das neun- bis zehnfache der Sitzungskostenpauschale in erster Linie den Verbänden zugeständen, bedeute nicht, dass sie den Verbänden eine wesentlich größere Bedeutung zubilligten als einer großen Krankenkasse.

Die Empfehlung der Sozialpartner sehe für den für Sitzungen anfallenden Zeitaufwand einen höheren Pauschbetrag nur für den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden von Ausschüssen der Organe vor. Dass ein solcher Pauschbetrag für andere mit Sitzungsleitung betraute Personen, insbesondere den Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates fehle, sei eine offenbare Lücke. Die dem Vorsitzenden des Verwaltungsrates zugebilligte Monatspauschale betreffe nämlich ausdrücklich nur die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen. Der Verwaltungsrat der Klägerin sei berechtigt gewesen, die unbeabsichtigte Lücke durch eine analoge Anwendung der für die Ausschussvorsitzenden geltenden Regelung zu schließen.

Auch für die Erhöhung der Sitzungskostenpauschale um 3,00 € über der Empfehlung der Sozialpartner hinaus gebe es einen sachlichen Grund. Bei generalisierter Betrachtung könne ein größerer Aufwand zur Vorbereitung der Sitzungen und damit ein wesentlich höherer Zeitaufwand unterstellt werden im Vergleich zu kleineren Versicherungsträgern. Entsprechendes gelte für die Anhebung der Pauschbeträge für die Auslagen des Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates für ihre Tätigkeit außerhalb von Sitzungen auf 77,00 €. Dieser Betrag werde von der Empfehlungsvereinbarung u. a. für Verbände vorgesehen, obgleich diese in wesentlich geringerem Maße in unmittelbarem Versichertenkontakt stünden, wie dies bei den Verwaltungsratsvorsitzenden der Krankenkassen wie der Klägerin sei. Auch fielen bei diesem laufend und zunehmend Telefon-, Fax-, Porto- und Fahrtkosten an.

BDA und DGB haben am 23. Oktober 2012 eine neue Sozialpartnerempfehlung für die Entschädigung der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane in der Sozialversicherung mit Wirkung ab 1. Januar 2013 vereinbart.

Im Hinblick auf die geänderte Empfehlung der Sozialpartner hat die Beklagte mit Bescheid vom 17. Juni 2013 den Bescheid vom 24. Oktober 2011 dahingehend abgeändert, dass Artikel II Nr. 1a mit der Maßnahme genehmigt wird, dass dieser rückwirkend zum 1. Januar 2013 in Kraft tritt. Die durch den Verwaltungsrat der Klägerin am 14. September 2011 beschlossene Sitzungskostenpauschale in Höhe von 65,00 € werde mit der neuen Empfehlung der Sozialpartner zum 1. Januar 2013 genehmigungsfähig, welche die Beklagte als entsprechenden Willen der Selbstverwaltung ab dem 1. Januar 2013 interpretiere.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2011 in der Gestalt des Bescheides vom 17. Juni 2013 abzuheben und die Beklagte zu verurteilen, Artikel II des vom Verwaltungsrat der BARMER GEK am 14. September 2011 beschlossenen 5. Nachtrags zur Satzung der BARMER GEK insgesamt zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt die Begründung des angefochtenen Bescheides.

Die Empfehlungsvereinbarung sei eine Übereinkunft derjenigen Organisationen, die das Recht hätten, Vorschlagslisten zu den Sozialwahlen einzureichen, und die damit in den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherungsträger vertreten sein. Die Empfehlung gehe also von den unmittelbar Betroffenen selbst aus und sei Ausdruck des Willens der Selbstverwaltung, an dessen Stelle sich die Aufsichtsbehörde in der Regel nicht setzen könne.

Die Beklagte habe geprüft, ob eine Abweichung von der Empfehlung auf Grund von Besonderheiten gerechtfertigt wäre. Einzig in Betracht kommender und vorgetragener Grund sei die Größe und Bedeutung der Klägerin mit 8,7 Mio. Versicherten. Dieser Umstand würde sich jedoch nur auswirken, wenn die Klägerin sich hinsichtlich der Zahl der Versicherten so stark von den übrigen Sozialversicherungsträgern unterscheiden würde, dass infolge dessen ein erhebliches Missverhältnis des mit der Sitzungskostenpauschale abgegoltenen Aufwandes der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane der Klägerin im Gegensatz zu den Mitgliedern der Selbstverwaltungsorgane der übrigen Sozialversicherungsträger entstehen würde. Dies sei jedoch nicht der Fall.

Hinsichtlich der Sitzungskostenpauschale, bei welcher die Empfehlung nur einen Höchstbetrag vorsehe und keine Staffelung nach der Versichertenzahl, hätten sich die Aufsichtsbehörden darauf verständigt, den Höchstbetrag nur bei Versicherungsträgern mit mehr als 200.000 Versicherten als angemessen anzusehen und bei kleineren Versicherungsträgern zwingend einen Abschlag zu verlangen. Konkrete Argumente dafür, dass der Höchstbetrag unangemessen niedrig sei, um den Zeitaufwand der Mitglieder des Verwaltungsrates adäquat zu entschädigen, habe die Klägerin nicht geliefert.

Auch die beantragte Anhebung der Pauschbeträge für den Zeitaufwand für die Tätigkeit außerhalb von Sitzungen für den Vorsitzenden des Verwaltungsrates und den Stellvertreter sei unangemessen, weil sich eine Abweichung von den Empfehlungen nicht aus den Umständen des Einzelfalles ergebe. Die Entschädigungsregel für Organmitglieder von Landesverbänden knüpfe nicht an deren Größe, sondern an die Bedeutung und den Umfang ihrer Aufgaben an.

Unangemessen seien auch die beschlossenen Auslagenpauschalen für die Tätigkeit des Vorsitzenden und des stellvertretenden Vorsitzenden des Verwaltungsrates außerhalb von Sitzungen von jeweils 77,00 €. Auch insoweit fehlten Besonderheiten, die eine Überschreitung der Empfehlungsvereinbarung rechtfertigten.

Zuletzt sehe die Empfehlung doppelter Pauschbeträge bewusst nur für Ausschussvorsitzende und deren Stellvertreter bei Sitzungen ihrer Ausschüsse vor. Es liege keine planwidrige Regelungslücke vor. Die Unterscheidung sei auch aufgrund der an die Ausschussvorsitzenden gestellten besonderen fachlichen Anforderungen sachlich gerechtfertigt. Demgegenüber sei davon auszugehen, dass der Aufwand der Verwaltungsratsvorsitzenden und seines Stellvertreters zu großen Teilen außerhalb der Sitzungen entstehe und deshalb durch die Pauschale nach Punkt 6.2 bereits hinreichend abgegolten sei.

Die Grundsätze einheitlicher Genehmigungspraxis wären nicht mehr gewahrt, folgte man der Fortentwicklung der Stufenbildung durch die Klägerin.

Die Grundlagen der finanziellen Ausstattung der Sozialversicherungsträger seien vornehmlich im System einer Zwangsmitgliedschaft von den jeweils zahlungspflichtigen Mitgliedern zu entrichten. Der Einsatz finanzieller Mittel erfordere daher besonderen Bedacht.

Auf die von den Beteiligten eingereichten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.