I. Die nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 7 Nds. VwGG statthaften Normenkontrollanträge sind zulässig. Die Antragsteller besitzen insbesondere die erforderliche Antragsbefugnis. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -), der der Senat folgt (ebenso Nds. OVG - 12. Senat - Urt. v. 27. Mai 1998 - 12 K 5583/96 -, S. 11 des Umdrucks m. Nw. zum Streitstand), gilt die Neufassung der Antragsbefugnis in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch das Gesetz vom 1. November 1996 (BGBl. I. S. 1626) nicht für Normenkontrollanträge, die vor dem 1. Januar 1997 gestellt worden sind. Demgemäß beurteilt sich die Antragsbefugnis für den am 23. Oktober 1995 gestellten Antrag (weiterhin) nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F.. Danach ist jede natürliche oder juristische Person berechtigt einen Antrag auf Normenkontrolle zu stellen, die durch "die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Weise zu erwarten hat". In diesem Sinne nachteilig ist bereits eine nicht gänzlich unbedeutende Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen; der Nachteilsbegriff des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. stellt an die Antragsbefugnis geringere Anforderungen als die Klagebefugnis nach § 42 VwGO (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 47 Rdnr. 25 a m.w.Nw.).

Diese Voraussetzung ist im Falle des Antragstellers zu 1. schon deshalb erfüllt, weil er geltend machen kann, als Vereinigung von Einrichtungsträgern im Sinne des § 94 Abs. 2 Satz 2 BSHG negativ betroffen zu sein. Die auch ihm durch diese Vorschrift eingeräumte Rechtsposition, an der Bestellung der Mitglieder der Schiedsstelle mitzuwirken, kann durch die Bestimmungen der Verordnung über die Zusammensetzung der Schiedsstelle beeinträchtigt worden sein. Der Auffassung des Antragsgegners, insoweit stünden lediglich Rechte der Träger von Einrichtungen in Rede, nicht aber Rechte ihrer Vereinigungen, läßt sich mit § 94 Abs. 2 Satz 2 BSHG nicht vereinbaren, da nicht die Träger der Einrichtungen selbst, sondern deren Vereinigungen berufen sind, Mitglieder der Schiedsstelle zu bestellen. Darüber hinaus kann der Antragsteller zu 1. auch geltend machen, in absehbarer Weise einen Nachteil aus der Anwendung der Verordnung erwarten zu müssen, wenn er selbst eine Vereinbarung im Sinne des § 93 Abs. 2 BSHG abschließen möchte. Dem steht nicht entgegen, daß es in der Vergangenheit Streitigkeiten dieser Art mit (anderen) Verbänden nicht gegeben hat. Bereits die nicht ganz fernliegende Möglichkeit, im Falle eines Streits die Schiedsstelle in Anspruch nehmen zu müssen, beinhaltet eine hinreichend konkrete Beeinträchtigung der rechtlich geschützten Interessen des Antragstellers.

Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. folgt bereits aus der Tatsache, daß sie als Betreiberin eines Altenpflegeheims von der Tätigkeit der Schiedsstelle ebenfalls negativ betroffen werden kann. Auch wenn für alle von ihr derzeit betriebenen 40 Plätze ein Versorgungsvertrag im Sinne des § 72 SGB XI besteht, bedeutet dies nicht notwendig, daß damit die Schiedsstelle nach § 94 BSHG nicht auch in einer Angelegenheit der Antragstellerin zu 2. angerufen werden kann. Die Antragstellerin zu 2. hat in der mündlichen Verhandlung glaubhaft angegeben, daß derzeit für 5 Bewohner ihrer Einrichtung Leistungen nach dem SGB XI nicht erbracht werden, weil sie nicht in dem von diesen Vorschriften vorausgesetzten Umfang (zumindest Pflegestufe I) pflegebedürftig sind. Insoweit erscheint es konkret möglich, daß Leistungen nach § 68 BSHG in Betracht kommen, für die der Ausschluß des Verfahrens nach § 94 BSHG gemäß § 93 Abs. 7 BSHG nicht eingreift.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners haben die Antragsteller ihr Antragsrecht nicht deshalb verwirkt, weil sie den Antrag erst ca. 1 1/2 Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung gestellt und zuvor bei der Bestellung von Mitgliedern der Schiedsstelle mitgewirkt haben. Im Einzelfall kann ein Antragsteller zwar das (prozessuale) Recht, einen Normenkontrollantrag stellen zu dürfen, verwirkt haben, etwa wenn er sich durch die Anrufung des Gerichts zu einem eigenen früheren Verhalten in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch setzt (vgl. BVerwG, Beschluß v. 18. Dezember 1989 - 4 NB 14/89 -, NVwZ 1990, 554; OVG Lüneburg, Beschluß v. 26. Juli 1990 - 3 C 12/88 -, UPR 1990, 458). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Anträge widersprechen dem früheren Verhalten der Antragsteller schon deshalb nicht, weil die Wahrnehmung der Interessen des Antragstellers zu 1. bei der Errichtung der Schiedsstelle nicht zugleich die Aussage enthält, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung, die eventuell schon vorhanden gewesen oder womöglich erst im Zuge der Praxis der Schiedsstelle aufgetreten sind, würden (auch in Zukunft) nicht geltend gemacht.

Die Anträge sind auch nicht so spät gestellt worden, daß sie als treuwidrig bezeichnet werden müßten. Abgesehen davon, daß der Zeitablauf grundsätzlich nicht ohne Hinzutreten weiterer Umstände zur Verwirkung des prozessualen Anspruchs führen kann (BVerwG BayVBl. 1989, 665; Gerhardt in: Schoch u.a., VwGO, § 47 Rdnr. 37 m.w.N.), hat der Gesetzgeber mit Inkrafttreten des 6. VwGO-Änderungsgesetzes zum 1. Januar 1997 eine Antragsfrist von zwei Jahren eingeführt und dadurch zu erkennen gegeben, daß eine Zeitspanne (Überlegungszeit) von 1 1/2 Jahren als solche nicht mißbräuchlich zu lang bemessen ist (in diesem Sinne auch Gerhardt, aaO, Rdnr. 37).

II. Die angegriffene Verordnung ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Sie genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung durch § 94 Abs. 4 (früher Abs. 5) BSHG, die ihrerseits den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht.

Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Damit wird indessen eine umfassende Festlegung dieser Kriterien allein durch den Wortlaut der Ermächtigungsvorschrift nicht verlangt. Eine hinreichende inhaltliche Bestimmtheit liegt auch vor, wenn sich durch Auslegung ermitteln läßt, welche Fragen aufgrund der Ermächtigung geregelt werden können. Der Grad der zu fordernden Bestimmtheit hängt im übrigen auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die sich dem Bundesgesetzgeber aufgrund des Regelungsgegenstandes bieten (st. Rspr. des BVerfG, vgl. etwa BVerfG, Beschluß v. 8. Januar 1981 - 2 BvR 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1, 13; Beschluß v. 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 277; Beschluß v. 1. Juli 1987 - 1 BvL 21/82 -, BVerfGE 76, 130, 142). Gegen diese Grundsätze hat der Bundesgesetzgeber nicht verstoßen; er mußte weitergehende Detailregelungen insbesondere nicht schon deshalb treffen, weil die Entscheidung der Schiedsstelle - wie die Antragsteller meinen - gerichtlich nicht voll überprüfbar wäre. Der Senat hat im Urteil vom 23. Oktober 1996 (4 L 3258/95) entschieden, daß der Schiedsstelle ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum nicht zukommt.

Der Senat teilt nicht die Bedenken der Antragsteller, der Verordnungsgeber habe bei seiner Entscheidung über die Zusammensetzung der Schiedsstelle den Rahmen der bundesrechtlichen Ermächtigung überschritten, indem er die Belange der Antragsteller, auf die Zusammensetzung der Schiedsstelle und damit auch auf deren Entscheidungen einen stärkeren Einfluß ausüben zu können, nicht in dem gebührenden Maß berücksichtigt habe.

Im Einzelnen ist zu den Rügen der Antragsteller zu bemerken:

1. Wie die Antragsteller nicht verkannt haben, ist für die Frage der Zusammensetzung der Schiedsstelle nicht allein entscheidend, daß § 94 Abs. 4 BSHG lediglich bestimmt, die "Zahl" der Mitglieder der Schiedsstelle sei durch Verordnung zu regeln. Bundesrechtliche Vorgaben über die Zusammensetzung der Schiedsstelle ergeben sich auch aus deren Aufgaben nach § 93 BSHG sowie insbesondere aus § 94 Abs. 2 Satz 1 und 2 BSHG. Das in diesem Zusammenhang in seiner Auswirkung umstrittene Gebot, bei der Bestellung der Vertreter der Einrichtungen die "Trägervielfalt" zu beachten (§ 94 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BSHG), richtet sich in erster Linie an die beteiligten Vereinigungen der Träger der Einrichtungen. Schon aus diesem Grund kann ihm auch im Zusammenhang mit den sonstigen Bestimmungen über die Schiedsstelle nicht das gesetzgeberische Programm entnommen werden, die von den Antragstellern behaupteten strukturellen Nachteile privatgewerblicher Einrichtungsträger müßten durch eine ausgleichende Sitzzuweisung oder dadurch kompensiert werden, daß den Stimmen der privatgewerblichen Einrichtungsträger ein größeres Gewicht beigemessen wird. Eine Organisation der Schiedsstelle, die (vermeintliche, in diesem Zusammenhang nicht zu klärende) Nachteile ausgleicht, hat der Bundesgesetzgeber nicht nur nicht gewollt, sondern speziell mit Blick auf die Möglichkeit einer unterschiedlichen Gewichtung von Stimmen bei der Abstimmung auch untersagt; nach § 94 Abs. 3 Satz 3 BSHG hat jedes Mitglied eine Stimme. Zutreffend ist die in diesem Zusammenhang geäußerte Auffassung der Antragsteller nur insoweit, als mit dem (an die verschiedenen beteiligten Organisationen gerichteten) Gebot, bei der Bestellung der (von ihnen zu bestimmenden) Mitglieder der Schiedsstelle die Trägervielfalt zu beachten, zugleich eine Zusammensetzung der Schiedsstelle gefordert ist, die es ermöglicht, den maßgeblichen Gegebenheiten im jeweiligen Land (der "Betreiberstruktur") Rechnung zu tragen.

Mit dem Gebot, die "Trägervielfalt" zu beachten, knüpft der Gesetzgeber an die Tatsache an, daß die Einrichtungen, die nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG die Schiedsstelle anrufen können, unterschiedlich organisiert sind. Sie werden entweder von freigemeinnützigen, von privatgewerblichen oder von öffentlichen Trägern betrieben (vgl. Friedrich, Die neue Pflegesatzregelung im Bundessozialhilfegesetz, NDV 1994, 166, 172) und verfolgen verschiedene Interessen schon deshalb, weil regelmäßig nur die privatgewerblichen Träger darauf ausgerichtet sind, Gewinn zu erzielen. Die Tatsache, daß in den einzelnen Bundesländern nicht unerhebliche Unterschiede in der Ausgestaltung des Einrichtungswesens bestehen, weil zum Beispiel nur in einigen Ländern Einrichtungen in nennenswertem Umfang auch von der öffentlichen Hand betrieben werden, hat den Bundesgesetzgeber offenbar gehindert, Größe und Zusammensetzung der Schiedsstelle genau zu regeln. Daraus folgt jedoch nicht, daß er eine Berücksichtigung der freigewerblichen Träger gefordert hat, die sich allein an der jeweilige Zahl der verschiedenen Träger im jeweiligen Bundesland orientiert. Die geforderte "Beachtung" der Trägervielfalt kann nicht ohne Rücksicht auf die Aufgabenstellung der Schiedsstelle geschehen, die ein Teil des Systems zur Erbringung von Sozialleistungen für die Menschen ist, die auf die Betreuung in einer Einrichtung angewiesen sind. Die Schiedsstelle hat gegebenenfalls über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen, über die dafür zu entrichtenden Entgelte sowie über Fragen der Überprüfung durch den zuständigen Sozialhilfeträger und damit auch über die Standards der Versorgung in den unterschiedlichen Einrichtungen zu entscheiden (§ 93 Abs. 2 BSHG). Soll sie dieser Aufgabe gerecht werden können, muß sie auch so organisiert sein, daß die unterschiedlichen Interessen der Einrichtungen in dem Maße repräsentiert werden, in dem die hilfsbedürftigen Menschen davon betroffen sind, zumal davon schließlich auch die finanzielle Reichweite der jeweiligen Entscheidung der Schiedsstelle abhängt. Dem wird ein Organisationsmaßstab gerecht, der insbesondere die Zahl der betroffenen Plätze berücksichtigt. Eine weitergehende Differenzierung nach den verschiedenen Aufgaben der Einrichtungen oder auch nach den von den Antragstellern behaupteten Unterschieden in der Wirtschaftsweise fordert das Gesetz demgegenüber nicht. Der Gesetzgeber geht offenbar davon aus, daß von den beteiligten Organisationen bzw. den von ihnen benannten Mitgliedern der Schiedsstelle genügend Sachverstand eingebracht wird, der es erlaubt, bei den Entscheidungen der Schiedsstelle auch die jeweiligen Besonderheiten der betroffenen Einrichtungen zu berücksichtigen.

Das Zahlenverhältnis zwischen den für Sozialhilfeempfänger in Anspruch genommenen Plätzen von privatgewerblichen Einrichtungsträgern einerseits und von freigemeinnützigen Einrichtungsträgern andererseits ist indessen nicht das einzige Kriterium, nach dem die Größe der Schiedsstelle bestimmt werden müßte; die bundesrechtlich vorgeschriebene Beachtung der Trägervielfalt ist ersichtlich nicht dahin zu verstehen, daß sich daraus zugleich die "Zahl" der Mitglieder der Schiedsstelle bestimmt, damit ein mathematisch genaues Verhältnis der jeweiligen Betroffenheit der verschiedenen Träger gebildet werden kann. Auf eine so weitreichende Bedeutung ist das vom Bundesgesetzgeber bezeichnenderweise nicht ausdrücklich auf die "Zahl" der Mitglieder der Schiedsstelle bezogene Beachtensgebot ersichtlich nicht angelegt, zumal sich aus dem Begriff der Trägervielfalt seinerseits nicht direkt erschließt, welches konkrete Zahlenverhältnis gemeint ist. Das dem Verordnungsgeber eingeräumte Gestaltungsermessen bei der Bestimmung der Zahl der Mitglieder der Schiedsstelle wird demgemäß durch das Gebot der Beachtung der Trägervielfalt (nur) eingeschränkt, nicht aber ausgeschlossen.

Es ist deshalb rechtlich nicht zu beanstanden, daß der Verordnungsgeber die Zahl der Mitglieder der Schiedsstelle auf 9 festgesetzt hat, statt sie zum Beispiel auf 5 zu begrenzen, um damit bei (nur) zwei Sitzen für die Vertreter der Einrichtungen etwa eine gleichmäßige Repräsentanz der privatgewerblichen und der freigemeinnützigen Einrichtungsträger zu erreichen. Die Erwägungen des Verordnungsgebers lassen insbesondere sachfremde Motive für die Zusammensetzung der Schiedsstelle nicht erkennen. In der Begründung zu § 2 der Verordnung heißt es:

"Mit der Regelung des Absatzes 1 Satz 2 wir die Zahl der Mitglieder der Schiedsstelle auf 9 Mitglieder begrenzt. Es ist das Ziel der Regelung, durch die Begrenzung der Zahl der Mitglieder auf eine möglichst niedrige Zahl die Effektivität der Arbeit in der Schiedsstelle zu erhöhen. Andererseits war dem in § 94 Abs. 2 BSHG niedergelegten Grundgedanken Rechnung zu tragen, der Vielfalt der Einrichtungsträger eine jeweils angemessene Berücksichtigung - unbeschadet der Unabhängigkeit von Weisungen - zukommen zu lassen. Die Zahl der Einrichtungen in gemeinnütziger Trägerschaft und die Zahl der Einrichtungen in privatgewerblicher Trägerschaft ist in Niedersachsen ausgeglichen. Andererseits verhält sich die Zahl der Plätze in freigemeinnützigen Einrichtungen, für die Pflegesätze nach § 93 BSHG zu vereinbaren sind, zur Zahl der Plätze in privatgewerblichen Einrichtungen im Verhältnis 2:1. Dieser Tatbestand wie auch der Grundsatz des Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege (§ 10 Abs. 2 BSHG) lassen eine höhere Zahl von Vertretern der Freien Wohlfahrtspflege, die in Niedersachsen in 6 Gruppen von Spitzenverbänden organisiert ist, gegenüber den Vertretern privatgewerblicher Träger, die sich zur Zeit in vier Verbänden organisiert haben, gerechtfertigt erscheinen."

Mit Blick auf den Vortrag des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung, auf die privatgewerblichen Einrichtungsträger wären bei richtiger Auswertung der für 1995 vorliegenden Statistiken schon bei Erlaß der Verordnung tatsächlich nur etwa ein Viertel aller vorhandenen Plätze entfallen (rund 20.300 von insgesamt rund 51.000 Plätzen in Alten- und Pflegeheimen sowie 2.000 von insgesamt 39.000 Plätzen in Einrichtungen der Eingliederungshilfe, mithin 22.300 von etwa 90.000 Plätzen), - die Antragsteller haben dagegen substantiierte Einwendungen nicht erhoben -, nimmt der Senat an, daß in der Begründung der Verordnung eher ein für die privatgewerblichen Einrichtungsträger zu günstiges Verhältnis der Plätze in den jeweiligen Einrichtungen (1 : 2 statt 1 : 3) zugrundegelegt worden ist.

Aber auch wenn die ursprünglich angenommenen Zahlen zuträfen, hätte der Verordnungsgeber das ihm zustehende Ermessen nicht überschritten. Dies ergibt sich aus dem in der Begründung zur ursprünglichen Fassung der Verordnung erwähnten Grundsatz des Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege. Dieser Vorrang war bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 23. Juli 1996 am 1. August 1996 in § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG a.F. ausdrücklich verankert und durfte deshalb auch bei der Zahl der von den jeweiligen Organisationen zu bestellenden Mitglieder der Schiedsstelle berücksichtigt werden. Die Vorschrift lautete: "Sind sowohl Einrichtungen der in § 10 genannten Träger als auch andere Träger vorhanden, die zur Gewährung von Sozialhilfe in gleichem Maße geeignet sind, soll der Träger der Sozialhilfe Vereinbarungen nach Absatz 2 vorrangig mit den in § 10 genannten Trägern abschließen."

Die sonach unter dem von den Antragstellern angeführten Gesichtspunkt der Trägervielfalt im Einklang mit dem höherrangigen Recht erlassene Verordnung mußte auch nach der durch das Gesetz vom 23. Juli 1996 bewirkten Änderung des § 93 BSHG nicht geändert werden.

Allerdings ist das in der alten Fassung des § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG noch ausdrücklich formulierte Prinzip des Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege gegenüber den sonstigen Trägern, auf das die zitierte Begründung der Verordnung abstellt, durch das Gesetzes vom 23. Juli 1996 gestrichen worden. Der Ausschuß für Gesundheit des Bundestages hat die schließlich Gesetz gewordene Fassung des § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG entgegen dem Gesetzesvorschlag der Bundesregierung, der ein dem § 93 Abs. 6 Satz 1 a.F. entsprechendes Vorrangprinzip noch enthielt, mit der folgenden Begründung vorgeschlagen:

"Durch die Änderung wird bei der Schaffung von Einrichtungen die Gleichbehandlung von privatgewerblichen Trägern und Verbänden und Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege vorgesehen. Dies soll auch für den Abschluß von Vereinbarungen gelten, für die nur noch Leistung und Vergütung ausschlaggebend sind. Bestehende Einrichtungen werden zukünftig gleich behandelt, das heißt unabhängig davon, ob es sich um Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, von privatgewerblichen Trägern oder von Kommunen handelt" (BT-Drs 13/3904 S. 46).

Weil der Bundesgesetzgeber mit der Abschaffung des bisherigen speziellen Vorrangprinzips in § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG a.F. ersichtlich nicht zugleich auch bewirken wollte, daß die privatgewerblichen und die freigemeinnützigen Einrichtungsträger (ohne weiteres) auch in gleicher Zahl in der Schiedsstellen vertreten sind, hat diese Änderung des Gesetzes eine Notwendigkeit nicht begründet, die Verordnung insoweit anzupassen. Der niedersächsische Verordnungsgeber durfte im übrigen auch bedenken, daß sich die nach § 94 BSHG zu berücksichtigende Trägerstruktur wiederum durch das Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung zum 1. Juli 1996 zugunsten der Träger der freien Wohlfahrtspflege verschoben hat. Der mit der zweiten Stufe der Pflegeversicherung (auch) verfolgte Zweck, möglichst viele Pflegebedürftige von der Sozialhilfe unabhängig zu machen, hat sich - wie der Antragsgegner vorgetragen und die Antragsteller nicht bestritten haben - insbesondere auf die Einrichtungen der Altenhilfe ausgewirkt. Damit, aber auch mit Rücksicht auf die Vorschriften des § 93 Abs. 7 BSHG, dessen erster Satz durch das Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl. I S. 1044) eingefügt und der durch das Gesetz vom 23. Juli 1996 um die Sätze 2 bis 4 ergänzt worden ist, ist ein erheblicher Teil der von der Schiedsstelle zu entscheidenden Streitfälle nunmehr in das System der Pflegeversicherung überführt worden, das eine eigene Schiedsstelle hat (§ 76 SGB XI). Die nach den Regeln des Pflegeversicherungsrechts zu bestimmenden Pflegevergütungen (§§ 82 - 92 SGB XI) sollen nach § 93 Abs. 7 BSHG grundsätzlich auch für die Menschen gelten, die in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung im Sinne des § 72 SGB XI leben, aber Leistungen der Pflegeversicherung nicht erhalten und deshalb auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen sind. Der Gesetzgeber will damit für zugelassene Pflegeeinrichtungen, d.h. für solche Pflegeeinrichtungen, die mit der Pflegekasse einen Versorgungsvertrag geschlossen haben, nicht jedoch für stationäre Behinderteneinrichtungen (§ 71 Abs. 4 SGB XI), die Einheit der Pflegsatzfestsetzung nach dem Verfahren des SGB XI erhalten (vgl. Schellhorn, BSHG, 12. Aufl., § 93 Rdnr. 57). Nach dem Vortrag des Antragsgegners im Schriftsatz vom 16. Juni 1998, an dessen Richtigkeit der Senat nicht zweifelt, zumal die Antragsteller dagegen Bedenken nicht vorgebracht haben, ergibt sich insoweit für die privatgewerblichen Einrichtungsträger ein Anteil von weniger als 7 v.H. der Plätze, für die die Schiedsstelle im Streitfall nach § 94 zuständig ist.

2. Ohne Erfolg wenden die Antragsteller ein, der Aufsichtsbehörde seien gesetzwidrig zu weitgehende Befugnisse verliehen worden, die es ihr auch erlaubten, außerhalb des Rahmens einer Rechtsaufsicht tätig zu werden und auf die Zusammensetzung der Schiedsstelle einzuwirken. Eine solche Befugnis enthält die Verordnung nicht.

a) Die Antragsteller nehmen - schon bezogen auf die ursprüngliche Fassung von § 1 der Verordnung - zu Unrecht an, die Errichtung der Schiedsstelle bei dem Sozialministerium "als Aufsichtsbehörde" habe dieser Behörde auch fachaufsichtliche Befugnisse verliehen. Das ist nicht der Fall (gewesen). Dem Ausdruck "Aufsichtsbehörde" kommt diese (umfassende) Bedeutung nicht ohne weiteres zu, so daß bereits die ursprüngliche Fassung der Verordnung zwanglos als eine Umsetzung des ursprünglich in § 94 Abs. 4 a.F. BSHG und nunmehr in § 94 Abs. 4 (früher Abs. 5) BSHG n.F. enthaltenen Gebots zu verstehen gewesen ist, daß der Verordnungsgeber der zuständigen Landesbehörde die Rechtsaufsicht einzuräumen hat. Nichts anderes hat der Verordnungsgeber getan.

Auch der Vorschrift des § 1 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung, die die Gültigkeit der Geschäftsordnung der Schiedsstelle von der Genehmigung der Aufsichtsbehörde abhängig macht, läßt sich etwas anderes nicht entnehmen. Die damit (allein) verbundene Befugnis, eine vorbeugende Rechtsaufsicht ausüben zu können, hält sich im Rahmen des bundesgesetzlichen Ausgestaltungsauftrags. Entgegen der Auffassung der Antragsteller kann nicht angenommen werden, der Bundesgesetzgeber habe die Schiedsstelle in einer Weise eigenständig ("autark") ausgestaltet wissen wollen, daß diese Form der Rechtskontrolle unstatthaft wäre. Weder die Aufgaben noch die Zusammensetzung der Schiedsstelle erfordern eine (Selbst-)Organisationsbefugnis, mit der eine vorbeugende Rechtskontrolle unvereinbar wäre.

b) Mit der Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung, wonach die Aufsichtsbehörde die Bestellung der Mitglieder der Schiedsstelle bestätigt und sie den beteiligten Organisationen mitteilt, ist der Aufsichtsbehörde allerdings eine Befugnis verliehen worden, die sich in der vom Antragsgegner als "Notarfunktion" bezeichneten (und rechtlich unbedenklichen) Entgegennahme und Weiterleitung von Erklärungen, um "Unklarheiten bei Betroffenen über den Inhalt des einschlägigen Schriftverkehrs auszuschließen", nicht erschöpft. Der weitergehende Sinn des Bestätigungsvorbehalts ist darin zu sehen, die Wirksamkeit der Bestellung von einem Rechtsakt (der Bestätigung) abhängig zu machen, der zwei nicht streng voneinander zu scheidende Zwecke erfüllt. Die Bestätigung durch die zuständige Landesbehörde läßt sich zum einen als der (eigentliche) Hoheitsakt zur (unmittelbaren) Begründung des (Ehren-) Amtsverhältnisses verstehen, durch den sichergestellt wird, daß die Mitgliedschaft in der Schiedsstelle als einer Landesbehörde, die befugt ist, Verwaltungsakte zu erlassen, also hoheitliche Gewalt auszuüben, in einer Legitimationskette zur parlamentarischen Verantwortlichkeit steht. Damit ist die zweite Bedeutung des Bestätigungsvorbehalts verbunden, die in seiner rechtsaufsichtlichen Funktion liegt. Durch die Notwendigkeit der Bestätigung kann im Wege vorbeugender Rechtsaufsicht sichergestellt werden, daß eine dem Recht widersprechende Bestellung von Mitgliedern der Schiedsstelle unterbleibt. Da der Bundesgesetzgeber ausdrücklich dazu ermächtigt und auch verpflichtet hat, eine Rechtsaufsicht über die Schiedsstellen zu organisieren, kann nicht angenommen werden, er habe davon die Vorgänge zur Bestellung der Mitglieder der Schiedsstelle ausgenommen. Demgemäß ist auch gegen die Legitimationsfunktion der Bestätigung, die (als solche) im übrigen eher symbolische als praktische Bedeutung hat, nichts zu erinnern, zumal die Überlegung der Antragsteller, der Bundesgesetzgeber habe sie durch die Eigenständigkeit der Schiedsstelle ausgeschlossen, schwerlich mit der Organisationshoheit der Länder nach Art. 30, 84 Abs. 1 GG zu vereinbaren wäre.

c) Soweit die Antragsteller rügen, § 2 Abs. 2 Satz 2 (jetzt Abs. 3 Satz 2) der Verordnung erlaube es der Aufsichtsbehörde, Mitglieder zu bestellen, auch wenn ein Antrag aus dem Kreis der beteiligten Organisationen nicht gestellt sei, verkennen sie, daß die Verordnung die (Ersetzungs-)Befugnis der Behörde nur "im Falle des § 94 Abs. 2 Satz 5 BSHG" gewährt und damit gerade von einem solchen Antrag abhängig macht.

Der Verordnungsgeber durfte ferner das Ausscheiden einzelner Mitglieder aus der Schiedsstelle in den Fällen des § 3 Abs. 1 der Verordnung von einer (antragsgebundenen) Abberufung durch die Aufsichtsbehörde abhängig machen. Daß diese die Abberufung (als solche) selbst vornimmt, und das Ausscheiden eines Mitglieds aus der Schiedsstelle nicht bereits unmittelbar mit dem Abberufungsverlangen der bestellende(n) Stelle(n) bzw. mit dem des Mitglieds selbst verbunden ist, dient (ebenfalls) dem Zweck, die Funktionsfähigkeit der Schiedsstelle sicherzustellen. Auf diese Weise wird gewährleistet, daß dem Gebot des § 3 Satz 2 der Verordnung genügt wird, wonach eine Abberufung nur erfolgen darf, wenn zugleich ein neues Mitglied bestellt wird. Im übrigen gelten für den Akt der Abberufung sinngemäß die gleichen Erwägungen wie für die Bestätigung.

d) Gegen die von § 3 Abs. 2 der Verordnung vorgesehene Befugnis der Aufsichtsbehörde, "aus anderen wichtigen Gründen" Mitglieder der Schiedsstelle (auch ohne Antrag) abberufen zu können, greifen die Bedenken der Antragsteller ebenfalls nicht durch. Auch insoweit hat der Verordnungsgeber lediglich eine Befugnis zur Rechtsaufsicht und nicht die Möglichkeit eingeräumt, aus sonstigen Gründen auf die Zusammensetzung der Schiedsstelle Einfluß zu nehmen. Da die Schiedsstelle öffentliche Aufgaben wahrnimmt und deshalb als Behörde im Sinne des § 1 Abs. 2 SGB X handelt, muß nicht nur die Bestellung ihrer Mitglieder einer Rechtskontrolle unterliegen, sondern auch die Möglichkeit bestehen, zur Wiederherstellung rechtlicher Zustände einzelne Mitglieder abzuberufen, wenn andernfalls eine dem Recht entsprechende Tätigkeit der Schiedsstelle nicht gesichert ist. Nur diesem Zweck dient § 3 Abs. 2 der Verordnung, der damit - wie etwa auch die ähnlich gefaßte Vorschrift des § 86 VwVfG - für die ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Schiedsstelle gewissermaßen an die Stelle des für die Beamten geltenden Disziplinarrechts tritt, es aber beispielsweise auch zuläßt, ein Mitglied einer Schiedsstelle, das aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, sein Ehrenamt auszuüben, auch dann abzuberufen, wenn weder das Mitglied noch die es entsendende Stelle es verlangt (zu den Zwecken der Abberufung ehrenamtlich Tätiger nach § 86 VwVfG vgl. etwa Henneke in: Knack u.a., VwVfG, 5. Aufl., § 86 Rdnr. 22).

3. Die Tatsache, daß die Verordnung Vorschriften nicht enthält, die die Frage beantworten, wann ein Mitglied der Schiedsstelle wegen einer Interessenkollision nicht mitwirken darf, verstößt ebenfalls nicht gegen höherrangiges Recht. Den Antragstellern steht ein Anspruch auf entsprechende Ausgestaltung der Verordnung nicht zu, da es einen Anspruch von Normbetroffenen auf Erlaß einer Rechtsverordnung mit bestimmtem Inhalt zumindest grundsätzlich - wie hier - nicht gibt (BVerwG, Urt. v. 1. August 1958 - VII A 35.57 -, BVerwGE 7, 188; Urt. v. 26. Januar 1962 - VII C 13.61 -, BVerwGE 13, 328; Beschluß v. 19. August 1971 - 1 WB 41.71 -, BVerwGE 43, 261, 262,). Das Bundesrecht enthält eine ausdrücklich Verpflichtung des Verordnungsgebers nicht, eigenständige Regelungen zur Sicherstellung der Unparteilichkeit der Mitglieder der Schiedsstelle vorzusehen. Es kann auch nicht, wie die Antragsteller der Sache nach meinen, als ein Gebot der Sachnotwendigkeit angesehen werden, diese Problematik in der Verordnung speziell zu regeln. Eine nachhaltige Funktionsunfähigkeit der Schiedsstelle, die die Verordnung wegen innerer Widersprüchlichkeit rechtswidrig erscheinen lassen müßte, wird dadurch nicht begründet. Der Verordnungsgeber hat zu Recht angenommen, daß die Schiedsstelle als Behörde im Sinne des § 1 Abs. 2 SGB X tätig wird, so daß sie jedenfalls im Grundsatz auch die Vorschriften über den gesetzlichen Ausschluß (§ 16 SGB X) und über die Befangenheit (§ 17 SGB X) ihrer Mitglieder zu beachten hat. Ob diese Regelungen mit Blick auf die bundesrechtlich festgelegte Struktur der Schiedsstelle als einer aus Interessenvertretern gebildeten Einrichtung uneingeschränkt anwendbar sind oder aufgrund des Vorbehalts des § 37 SGB I nur mit solchen Modifikationen angewandt werden können, die sich aus den bundesrechtlich bestimmten Aufgaben und der Zusammensetzung der Behörde ergeben, braucht der Senat in diesem Verfahren nicht zu entscheiden. Insoweit geht es um Fragen der Anwendung der gesetzlichen Vorschriften und nicht darum, ob die Verordnung höherrangigem Recht entspricht; der Verordnungsgeber mußte die in diesem Zusammenhang im Einzelfall womöglich auftretenden Schwierigkeiten der Normanwendung nicht durch besondere Rechtssätze ausschließen.

4. Schließlich greifen auch die Bedenken der Antragsteller gegen die in der Verordnung bestimmte Verfahrensweise, insbesondere gegen die Befugnisse des vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle nicht durch.

§ 94 Abs. 4 BSHG ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung auch Regelungen über das Verfahren der Schiedsstelle zu treffen. Damit ist auch die Ermächtigung verbunden, nähere Einzelheiten über die Entscheidungsfindung der Schiedsstelle sowie über verfahrensbezogene Befugnisse des vorsitzenden Mitglieds der Schiedsstelle festzulegen. Entgegen der nicht näher begründeten Auffassung der Antragsteller läßt sich dem Bundesrecht nicht entnehmen, daß die Schiedsstelle alle (auch rein verfahrensbezogenen) Entscheidungen stets (nur) "in voller Besetzung" treffen müßte, wie die Antragsteller meinen.

§ 94 Abs. 3 BSHG legt zwar in Anlehnung an den Wortlaut des § 18 a Abs. 3 KHG und an die im wesentlichen gleichlautende Vorschrift des Entwurfs zu § 85 (jetzt § 76 Abs. 3) SGB XI fest, daß jedes Mitglied der Schiedsstelle "eine Stimme" hat (Satz 2). Es ordnet damit aber nicht an, daß nur mit der Billigung eines jeden Mitglieds entschieden werden darf, und bestimmt auch nicht, daß eine Entscheidung in Abwesenheit einzelner Mitglieder nicht erlaubt ist. Auch mit Blick auf den von der Schiedsstelle zu leistenden Ausgleich unterschiedlicher Interessen und den kollegialen Aufbau dieser Behörde kann nicht davon gesprochen werden - und auch die Antragsteller behaupten dies nicht ausdrücklich -, daß die Schiedsstelle stets nur im Konsens aller Mitglieder handeln darf. § 94 Abs. 3 Satz 3 BSHG bestimmt ausdrücklich, daß "die Entscheidungen" der Schiedsstelle mit der (gesetzlichen) Mehrheit der Mitglieder getroffen werden, wobei die Stimme des vorsitzenden Mitglieds den Ausschlag gibt, wenn sich eine Mehrheit der Stimmen nicht ergibt.

Hätte der Bundesgesetzgeber es trotz seiner Festlegung auf das Mehrheitsprinzip gewollt, daß eine "Entscheidung" der Schiedsstelle nur ergehen darf, wenn alle Mitglieder an der Entscheidungsfindung teilgenommen haben (Vollzähligkeitsthese), hätte er diese (auf das Konsensprinzip gemünzte) Festlegung ausdrücklich normiert. Den Gesetzesmaterialien läßt sich indessen entnehmen, daß der Bundesgesetzgeber eine umfassende Regelung des Verfahrens nicht treffen, sondern sich wegen der vorgesehenen Verordnungsermächtigung der Landesregierungen "auf einige Grundregelungen" beschränken wollte (Reg. Begr., BT-Drs. 12/5510 = BR-Drs. 503/93). Auch die Aufgabe der Schiedsstelle, die im Interesse aller Beteiligten auf eine "unverzügliche" Entscheidung ausgerichtet ist (§ 93 Abs. 3 BSHG), spricht gegen die von den Antragstellern angenommene (Vollzähligkeits-)These, daß alle Entscheidungen gleich welcher Art nur durch die Schiedsstelle als Spruchkörper getroffen werden dürften. Dies würde die Funktionsfähigkeit der Schiedsstelle einschränken sowie den Verfahrensgang und damit auch eine "unverzügliche" Entscheidung der Schiedsstelle ohne sachliche Notwendigkeit erschweren. Deshalb muß ferner angenommen werden, daß eine Entscheidung der Schiedsstelle auch dann ergehen darf, wenn - wie § 7 Abs. 1 der Verordnung es vorsieht - die Beschlußfähigkeit der Schiedsstelle dadurch gewahrt ist, daß neben dem vorsitzenden Mitglied zwei Mitglieder nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 der Verordnung und zwei Mitglieder nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 und 4 der Verordnung, mithin mehr als die Hälfte der bestimmungsgemäß vorgesehenen Mitglieder und zwar von jeder "Seite" anwesend sind.

Aus den dargelegten Gründen beziehen sich die bundesrechtlichen Vorgaben zur Entscheidungsfindung im übrigen lediglich auf die (Sach-)Entscheidungen und nicht auch auf die sonstigen Tätigkeiten der Schiedsstelle, die für die Vorbereitung oder die Umsetzung der (Sach-) Entscheidungen der Schiedsstelle erforderlich sind. Sie lassen damit dem Verordnungsgeber bewußt Raum für weitere Regelungen zur Gestaltung des Verfahrens, wie sie § 5 der Verordnung vorsieht. Nach dieser Vorschrift trifft das vorsitzende Mitglied der Schiedsstelle, soweit nichts anderes bestimmt ist, "Entscheidungen außerhalb der Sitzung". Entgegen der Auffassung der Antragsteller muß es nicht einer Geschäftsordnung der Schiedsstelle vorbehalten bleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit sie einzelnen Mitgliedern, namentlich dem/der Vorsitzenden besondere Befugnisse verleiht, zumal der Bundesgesetzgeber eine von der Schiedsstelle zu beschließende Geschäftsordnung nicht vorgeschrieben hat. Auch sind dem vorsitzenden Mitglied der Schiedsstelle durch § 5 der Verordnung Entscheidungsrechte nicht verliehen, die es ihm erlauben würden, die von § 94 Abs. 2 BSHG gemeinten Sachentscheidungen anstelle der Schiedsstelle zu treffen. § 5 der Verordnung ist nicht in dem von den Antragstellern angeführten Sinne auszulegen, sondern gewährt lediglich auf das Verfahren der Schiedsstelle bezogene Befugnisse zur Vorbereitung und zur Umsetzung der (Sach-) Entscheidungen der Schiedsstelle. Dies ergibt sich nicht nur aus der Überschrift dieser Vorschrift ("Verfahren außerhalb der mündlichen Verhandlung"), sondern wird, im Sinne einer anderweitigen gesetzlichen Bestimmung, insbesondere auch durch die nachfolgenden Vorschriften der Verordnung festgelegt, wonach die Schiedsstelle (und nicht auch der Vorsitzende allein) auf Grund nichtöffentlicher mündlicher Verhandlung (§ 6) in einem im übrigen von § 7 der Verordnung näher geregelten Verfahren entscheidet.

Die Normenkontrollanträge der Antragsteller sind daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO abzulehnen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO (analog) i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Die Entscheidung betrifft insbesondere nicht klärungsbedürftige Fragen im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.