I.

Die Antragstellerin betreibt eine Altenpflegeeinrichtung. Mit Bescheid vom 17. Februar 1999 setzte das Hessische Landesamt für Versorgung und Soziales den Ausgleichsbetrag für das Jahr 1998 nach § 23 Hessisches Altenpflegegesetz- HAltPflG - vom 12. Dezember 1997 (GVBl. I S. 452) in Verbindung mit der Verordnung über die Durchführung des Kostenausgleichsverfahrens nach § 23 HAltPflG - Kostenausgleichsverordnung - KostAusglVO - vom 27. Dezember 1997 (GVBl. I S. 484) vorläufig auf 12.171,-- DM fest. Den dagegen eingelegten Widerspruch der Antragstellerin wies das Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 1998 zurück. Das diesbezügliche Klageverfahren ist derzeit beim Verwaltungsgericht Kassel anhängig (6 E 3449/98 >5<).

Mit Beschluss vom 27. November 1998 ordnete das Verwaltungsgericht Kassel auf den gleich lautenden, eingeschränkten Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung dieser Klage insoweit an, als in dem Bescheid ein die Summe von 7.663,18 DM übersteigender Betrag festgesetzt worden war. Es stützte sich dabei auf verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ausgleichsumlageregelung.

Die dagegen gerichtete Beschwerde des Landes hat der Senat mit Beschluss vom 2. März 1999 (5 TZ 92/99) zugelassen. Mit Änderungsbescheid vom 17. Mai 1999 änderte das Hessische Landesamt für Versorgung und Soziales den für das Jahr 1998 von der Antragstellerin vorläufig zu zahlenden Ausgleichsbetrag auf 7.933,64 DM ab. Dabei wurden die Kosten für die Altenpflegeschulen nicht mehr in die Umlage mit einbezogen. Hinsichtlich des Differenzbetrages zur ursprünglichen Festsetzung haben die Beteiligten das Eilverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt.

II.

Nachdem die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in Höhe des durch den Änderungsbescheid herabgesetzten Ausgleichsbetrags für erledigt erklärt haben, ist es insoweit gemäß § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in entsprechender Anwendung einzustellen.

Im Übrigen ist die vom Senat zugelassene Beschwerde des Landes zulässig, aber nicht begründet. Der Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Landes auf Heranziehung zu einem Ausgleichsbetrag nach § 23 HAltPflG in Verbindung mit der Kostenausgleichsverordnung ist zulässig. Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, denn es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art, die nicht durch Bundesgesetz - etwa § 51 Abs. 2 Satz 2 Sozialgerichtsgesetz (Angelegenheiten nach dem Sozialgesetzbuch XI - SGB XI -) einem anderen Gericht zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 VwGO). Rechtsgrundlage der Bescheide ist nämlich nicht das Sozialgesetzbuch XI, sondern die Regelung in § 23 HAltPflG.

Der Antrag ist auch begründet. Auch der Senat hat ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts - soweit er noch streitig ist -, die es nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren des § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO rechtfertigen, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage anzuordnen. Derartige Zweifel sind grundsätzlich anzunehmen, wenn bei der im Eilverfahren möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Antragstellers im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als sein Unterliegen.

Der Senat hat sowohl ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Regelungen der Kostenausgleichsverordnung, als auch durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Umlageregelung des § 23 HAltPflG. Auch solche auf Verfassungsrecht beruhende Zweifel an der Gültigkeit eines einem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Gesetzes sind im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu berücksichtigen, auch wenn im Hauptsacheverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz - GG - eine Pflicht zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht besteht (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1992 - 1 BvR 1028/91 -, BVerfGE 86, 382; vgl. auch Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: März 1999, § 80 Rdnr. 267 ff.). .Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 HAltPflG ist in einer Rechtsverordnung zu regeln, dass zur Erstattung der angemessenen Kosten der Ausbildung sowie der Kosten der Ausbildungsvergütungen der Altenpflege- und Altenpflegehelferschüler von ambulanten und stationären Einrichtungen, die alten Menschen Pflegeleistungen im Sinne des 4. Kapitels, 3. Abschnitt des Sozialgesetzbuchs XI gewähren, Ausgleichsbeträge erhoben werden. Streitig sind im vorliegenden Beschwerdeverfahren - nach Herausnahme der Schulkosten durch den Antragsgegner in seinem Änderungsbescheid - allein die umgelegten Kosten für Ausbildungsvergütungen.

Zweifel hat der Senat - wie das Verwaltungsgericht - bereits an der Rechtmäßigkeit der Einbeziehung eines Betrages von 11.000.000,-- DM unter dem Titel "für Alten- und Pflegeheime zuzüglich Refinanzierung 1997" für Ausbildungsvergütungen von Altenpflegeschülern aus der Zeit vor dem 1. Januar 1998, die offensichtlich nicht bereits aus den Beträgen gedeckt waren, die aufgrund der vor dem Inkrafttreten des Hessischen Altenpflegegesetzes geltenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen den Spitzenverbänden der Wohlfahrtspflege und dem Lande Hessen aufgebracht wurden. Für die Einbeziehung dieses Betrages in die Kosten zur Berechnung der Ausgleichsbeträge bietet das Hessische Altenpflegegesetz keine Grundlage. Nach § 29 Abs. 1 HAltPflG werden Ausgleichsbeträge für die Kosten der Ausbildungsvergütungen ab 1. Januar 1998, für die Kosten der Schulausbildung ab 1. September 1998 erhoben. Aufgrund dieser eindeutigen Regelung können Ausgleichsbeträge für die Kosten der Ausbildungsvergütung allenfalls für den Zeitraum ab dem 1. Januar 1998 erhoben werden. Für eine rückwirkende Erhebung von Kosten aus früheren Zeiträumen gibt es keine gesetzliche Grundlage. Auch soweit § 7 Abs. 3 KostAusglVO anordnet, Ausgleichsbeträge, die nach dieser Verordnung erhoben werden, seien vorrangig zur Erstattung der Kosten der bei Inkrafttreten dieser Verordnung bereits laufenden Maßnahmen einzusetzen, kann dies bei gesetzeskonformer Auslegung jedenfalls nicht so verstanden werden, dass auch vor dem 1. Januar 1998 angefallene Kosten mit Hilfe der Ausgleichsbeträge umgelegt werden sollten.

Ernsthafte Zweifel hat der Senat darüber hinaus aber auch dagegen, dass es sich bei der Bemessungsgrundlage für die Ausgleichsbeträge in den §§ 2 und 3 KostAusglVO um eine rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Umsetzung der Regelung des § 23 Abs. 2 HAltPflG handelt.

Nach dieser Bestimmung ist in der Rechtsverordnung zu regeln, dass von ambulanten und stationären Einrichtungen, die alten Menschen Pflegeleistungen im Sinne des 4. Kapitels, 3. Abschnitt des XI. Buches Sozialgesetzbuch oder des Unterabschnitts 10 des Bundessozialhilfegesetzes gewähren, Ausgleichsbeträge erhoben werden. Dabei soll sich die Höhe der Ausgleichsbeträge nach den von den Pflegeeinrichtungen erbrachten pflegerischen Leistungen (Pflegetage, Pflegeeinheiten) richten, wobei in das Ausgleichsverfahren auch Personen einzubeziehen sind, die ihnen erbrachte Leistungen ganz oder anteilig selbst tragen. Die Rechtsverordnung kann auch das Nähere über die Berechnung der Ausgleichsbeträge und das Ausgleichsverfahren sowie die zu dessen Durchführung erforderlichen Angaben der genannten Träger regeln. In Ausführung dessen hat § 2 Abs. 2 KostAusglVO festgelegt, dass die zur Festlegung der Höhe der Ausgleichsbeträge heranzuziehenden pflegerischen Leistungen für stationäre Pflegeeinrichtungen nach Pflegetagen, für ambulante Pflegeeinrichtungen auf der Grundlage der Vergütung nach § 89 SGB XI sowie vergleichbarer Leistungen nach den §§ 68 bis 69c BSHG zu bemessen sind, wobei entsprechende Entgelte von Personen, die die Kosten für die ihnen gewährten Leistungen ganz oder anteilig selbst tragen, in die Berechnung einbezogen werden. Nach § 3 Satz 2 KostAusglVO wird zur Berechnung der jeweiligen Umlage der Gesamtbetrag der Kosten aller Altenpflegeschulen nach § 1 auf die Einrichtungen im Verhältnis der pflegerischen Leistungen aller Einrichtungen zu den entsprechenden Leistungen der einzelnen Einrichtung umgelegt.

Durch diese Regelungen der §§ 2 und 3 KostAusglVO sieht der Senat die Anforderungen des im Abgabenrecht geltenden so genannten Grundsatzes der Tatbestandsmäßigkeit nicht als gewahrt an. Dieser im bundesverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz besagt, dass die maßgeblichen abgabebestimmenden Voraussetzungen - Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Bemessungsgrundlage und Abgabesatz - dem Grunde nach im Gesetz festgelegt werden müssen, so dass der Abgabepflichtige anhand der gesetzlichen Bestimmungen seine Abgabenschuld berechnen kann und Abgabeentstehung und -höhe nicht in das Ermessen der Verwaltung gestellt sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1997 - 8 B 170.97 -, BVerwGE 105, 144, 149; Tipke/Kruse, AO-FGO, Stand: Dezember 1999, § 3 AO Rdnr. 33 ff.; Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO-FGO, Stand: Mai 1995, § 3 AO Rdnr. 89 f.). Allerdings sind auch im Abgabenrecht "Konkretisierungen" durch Verordnungen zulässig.

Hier kann der Senat offen lassen, ob die gesetzliche Regelung in § 23 HAltPflG bereits im Rahmen des Gesetzes ausreichende Regelungen der Abgabepflicht im Einzelnen enthält und die Ausfüllung im Übrigen der Verordnung überlassen konnte. § 2 und § 3 KostAusglVO legen jedenfalls keine derart eindeutige Regelung fest, dass der Ausgleichsbetragspflichtige anhand dieser Regelung - selbst bei Kenntnis der einzelnen Berechnungsfaktoren - die Höhe seiner Umlagepflicht errechnen könnte. § 2 KostAusglVO legt für die zur Berechnung der Höhe der Ausgleichsbeträge heranzuziehenden pflegerischen Leistungen jeweils unterschiedliche Bemessungsgrundlagen fest, nämlich für stationäre Pflegeeinrichtungen die Berechnung nach Pflegetagen, für ambulante Pflegeeinrichtungen "auf der Grundlage der Vergütung nach § 89 SGB XI sowie vergleichbarer Leistungen nach den §§ 68 bis 69c BSHG" mit Einbeziehung entsprechender Entgelte von Personen, die die Kosten für die ihnen gewährten Leistungen ganz oder anteilig selbst tragen. Wie diese nach unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen bestimmten "pflegerischen Leistungen" im Rahmen des § 3 Satz 2 KostAusglVO zusammengeführt werden sollen, regelt die Kostenausgleichsverordnung nicht. § 3 Satz 2 KostAusglVO setzt aber voraus, dass die pflegerischen Leistungen aller Einrichtungen insgesamt in ein Verhältnis zu den Kosten bzw. zu den pflegerischen Leistungen der einzelnen Einrichtung gesetzt werden können. Wie dies zu geschehen hat, also wie die nach Pflegetagen bewerteten Leistungen der stationären und die "auf der Grundlage der Vergütung nach § 89 SGB XI" berechneten Leistungen der ambulanten Einrichtungen einheitlich in ein Verhältnis zur Kostenmasse zu setzen sind, lassen § 2 und § 3 KostAusglVO offen. Das Hessische Landesamt für Versorgung und Soziales hat insofern als Grundlage für die Verteilung der Kostenlast zwischen stationären und ambulanten Einrichtungen die Gesamtkostenmasse im Verhältnis der entsprechenden Pflegesachleistungen, die von den Pflegekassen im Jahr 1997 gewährt wurden, aufgeteilt. Ob diese Möglichkeit sachlich angemessen wäre - sie lässt alle nicht von den Pflegekassen abgerechneten Leistungen und alle Erstattungen im Rahmen des Verhältnisses von stationären zu ambulanten Einrichtungen unberücksichtigt -, mag offen bleiben. Jedenfalls ist diese Berechnungsweise vom Wortlaut der Verordnung nicht gedeckt. Sie setzt in § 3 Satz 2 KostAusglVO nämlich die Bildung von einer - nicht von zwei - Kostenmassen voraus, die nach dem einheitlichen Maßstab der pflegerischen Leistungen verteilt werden soll.

Hinzu kommen auch Zweifel daran, ob die Regelung des Bemessungsmaßstabes für ambulante Dienste "auf der Grundlage der Vergütung nach § 89 SGB XI ...." überhaupt den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Geeignetheit genügt. Die Vergütung der ambulanten Pflegeleistungen und der hauswirtschaftlichen Versorgung wird, soweit nicht der Bundesminister eine Gebührenordnung nach § 90 SGB XI erlässt - dies ist bisher nicht der Fall -, gemäß § 89 SGB XI zwischen dem Träger des Pflegedienstes und den Leistungsträgern (Pflegekassen, örtlicher oder überörtlicher Träger der Sozialhilfe) für jeden Pflegedienst gesondert vereinbart, wodurch der Wettbewerb zwischen den Pflegediensten gefördert werden soll (vgl. Hauck/Wilde, SGB XI, Soziale Pflegeversicherung, Stand: Februar 2000, § 89 Rdnr. 3 ff.; Neumann in: Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, Band 4, Pflegeversicherungsrecht, 1997, § 21 Rdnr. 3 f.). Die Vergütungen können, je nach Art und Umfang der Pflegeleistung, nach dem dafür erforderlichen Zeitaufwand oder unabhängig von Zeitaufwand nach dem Leistungsinhalt des jeweiligen Pflegeeinsatzes, nach Komplexleistungen oder in Ausnahmefällen auch nach Einzelleistungen bemessen werden (§ 89 Abs. 3 SGB XI). § 2 Abs. 2 KostAusglVO lässt offen, wie "auf der Grundlage der Vergütung des § 89 SGB XI ..." die pflegerischen Leistungen des ambulanten Dienstes zu bestimmen sind, d. h. ob dafür etwa die Summen der Entgelte - einschließlich der Entgelte von Personen, die die Kosten für die ihnen gewährten Leistungen ganz oder anteilig selbst tragen - heranzuziehen sind oder die abgerechneten Leistungen, Zeitaufwand oder ähnliches. Die Geeignetheit dieses Maßstabes ist auch deshalb zweifelhaft, weil nicht gewährleistet ist, dass die Vergütungen der einzelnen Pflegedienste nach der gleichen Bemessungsgrundlage bemessen werden, denn - wie oben erläutert - bietet § 89 Abs. 3 SGB XI dafür verschiedene Möglichkeiten.

Aufgrund dieser Unklarheiten ist auch die Notwendigkeit der Verwendung zweier unterschiedlicher Bemessungsmaßstäbe für stationäre und ambulante Pflegeeinrichtungen nicht nachzuvollziehen und nicht zu beurteilen, ob die Verwendung der verschiedenen Bemessungsmaßstäbe Bedenken im Hinblick auf den Gleichbehandlungssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unterliegt. Der Senat hat die Verwendung zweier unterschiedlicher Bemessungsmaßstäbe nebeneinander aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung eines besonderen Verwaltungsaufwands für rechtmäßig erachtet, insbesondere wenn die unter den einen Maßstab fallende Gruppe zahlenmäßig kaum ins Gewicht fällt (vgl. Beschluss vom 21.06.1996 - 5 TG 1230/96 -, ESVGH 46, 319 - nur Leitsatz - = GemHH 1998, 114). Andere Landesgesetze haben - wohl aus diesen Gründen - andere, nämlich einheitlich verwendbare, Bemessungsgrundlagen gewählt, wie etwa den Pflegepersonalbestand (vgl. § 8 Niedersächsisches Altenpflegeberufegesetz) oder die Zahl der Vollzeitstellen, wobei die Leistungsstunden der ambulanten Dienste in solche umgerechnet werden (§ 7 Abs. 2 bis 4 Nordrhein-Westfälisches Altenpflegegesetz).

Zusätzlich zu den genannten Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Kostenausgleichsverordnung hat der Senat - wie das Verwaltungsgericht - auch durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen die zugrunde liegende gesetzliche Regelung über einen Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der Altenpflegeausbildungsvergütung in § 23 HAltPflG, die ebenfalls die Aussetzung der Vollziehung der Bescheide in der noch streitigen Höhe rechtfertigen.

Bei den Ausgleichsbeträgen nach § 23 Abs. 2 HAltPflG handelt es sich um eine Sonderabgabe im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Das Finanzsystem des Grundgesetzes erwähnt außer Steuern, Gebühren und Beiträgen keine öffentlichen Abgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat neben diesen Abgabeformen unter besonderen Voraussetzungen auch außersteuerliche Geldleistungspflichten, die einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche oder soziale Zusammenhänge für einen dieser Gruppe dienenden Finanzierungszweck gesetzlich auferlegt werden, als Sonderabgaben für verfassungsrechtlich zulässig angesehen (vgl. die Grundsätze in dem Urteil vom 10.12.1980 - 2 BvL 3/77 -, BVerfGE 55, 274 ff. und im Beschluss vom 31.05.1990 - 2 BvL 1213/88 -, - 2 BVR 1436/87 -, BVerfGE 82, 156 ff.). Kennzeichnend für die Sonderabgaben ist ihre Konkurrenz zu Steuern. Sie werden ebenfalls ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der öffentlichen Hand dem Betroffenen auferlegt. Anders als Steuern belasten sie jedoch nur Angehörige einer bestimmten Gruppe. Daraus resultiert eine Gefährdung des Grundsatzes der Abgabengleichheit aller Bürger. Des Weiteren sind derartige Abgaben geeignet, die bundesstaatliche Finanzverfassung zu stören und das Budgetrecht des Parlaments in Frage zu stellen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31.05.1990, a. a. O., vom 24.01.1995 - 1 BvL 18/93 u. a. -, BVerfGE 92, 91, 113 ff., und vom 17.11.1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 -, BVerfGE 93, 319, 342 ff.). Neben Steuern, Beiträgen und Gebühren hat das Bundesverfassungsgericht gleichwohl im Laufe der Zeit außer den geschilderten "Sonderabgaben" unter besonderen Voraussetzungen auch andere Abgaben für verfassungsrechtlich zulässig gehalten (vgl. z. B. Beschluss vom 08.06.1988 - 2 BvL 9/95 und 3/86 -, BVerfGE 78, 249 ff. - Fehlbelegungsabgabe als Abschöpfungsabgabe -; Urteil vom 23.01.1990 - 1 BvL 44/86 und 48/87 -, BVerfGE 81, 156 f. - Erstattungsabgabe -; "Charakter der Abgabe offen gelassen beim baden-württembergischen 'Wasserpfennig' und der hessischen Grundwasserabgabe, Beschluss vom 07.11.1995, a. a. O.). Kennzeichnend für die Sonderabgabe im engeren Sinne dieser Rechtsprechung ist ihr Finanzierungszweck, während die anderen vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Abgabearten jeweils anderen Zwecken dienten. Die Grundsätze für die Prüfung der Rechtmäßigkeit von Sonderabgaben sind zwar vom Bundesverfassungsgericht anhand der Prüfung von bundesrechtlichen Abgaben entwickelt worden. Die grundgesetzliche Garantiefunktion der Finanzverfassung und der Grundsatz der Abgabengleichheit gelten jedoch auch für die Länder, so dass die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen auch von Sonderabgaben der Länder zu erfüllen sind (BVerfG, Beschluss vom 24.01.1995, a. a. O., S. 115 und vom 09.11.1999 - 2 BvL 5/95 -, NVwZ 2000, 307).

Ob eine Sonderabgabe vorliegt, beurteilt sich nach dem materiellen Regelungsgehalt der gesetzlichen Bestimmung, nicht nach deren Wortlaut. Der Ausgleichsbetrag nach § 23 Abs. 2 HAltPflG dient einem Finanzierungszweck, nämlich der Finanzierung der Erstattung der Kosten der Ausbildungsvergütung der Altenpflege- und Altenpflegehelferschüler - nach dem Gesetzeswortlaut auch noch der Kosten der Ausbildung - an die Altenpflegeschulen. Die Kosten der Ausbildung macht der Antragsgegner jedoch nicht mehr geltend, nachdem durch den nicht anfechtbaren Spruch der Schiedsstelle festgestellt ist, dass diese Kosten nicht über § 82a SGB XI innerhalb der Pflegesätze refinanziert werden können.

Bei der Einordnung der Umlage scheidet eine Steuer aus, denn sie ist nicht, was für eine Steuer kennzeichnend ist, von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von allgemeinen Einkünften auferlegt. Es handelt sich um eine Sonderabgabe. Ob diese die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für deren Zulässigkeit aufgestellten Voraussetzungen erfüllt, ist im Einzelnen ernstlich zweifelhaft.

Allerdings dürfte es sich bei der in Anspruch genommenen Gruppe um eine homogene Gruppe im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handeln, d. h. um eine Gruppe, die durch eine gemeinsame in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar war (BVerfG, Urteil vom 10.12.1980, a. a. O.). Die Abgrenzbarkeit der Umlageverpflichteten ergibt sich bereits daraus, dass sie die im Gesetz genannten Pflegeleistungen erbringen. Des Weiteren beschäftigen sie weitgehend Altenpfleger und Altenpflegehelfer. Die Frage, ob es weitere Gruppen gibt, die hätten mit in eine eventuelle Umlageregelung einbezogen werden müssen, dürfte insofern nicht die Homogenität der gewählten Gruppe, sondern das Merkmal der "Sachnähe" dieser Gruppe in Frage stellen (vgl. auch: Neumann/Plantholz, Sonderabgaben zur Finanzierung der Altenpflegeausbildung nach den Altenpflegegesetzen auf dem Prüfstand - Dargestellt am Beispiel des § 23 HAltPflG - Rechtsgutachten im Auftrag der Liga der freien Wohlfahrtspflege in Hessen e. V., 1998, S. 31 f.).

Die Erfüllung dieses Erfordernisses ist allerdings ernstlich zweifelhaft. Die umlagepflichtige Gruppe muss nämlich eine spezifische Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Umlageerhebung verfolgten Zweck haben, d. h. sie muss diesem Zweck näher als die Allgemeinheit der Steuerzahler und näher als andere - nicht einbezogene - Gruppen stehen. Dadurch muss eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe vorliegen. Dabei ist die "Sachnähe" kein formales - vom Gesetzgeber bestimmbares - Kriterium. Sie ist vielmehr nach materiell-inhaltlichen Kriterien zu bestimmen, die sich einer gezielten Normierung durch den Gesetzgeber anlässlich der Einführung der betreffenden Abgabe entziehen. Maßgeblich zur Beurteilung sind die vorgegebenen Strukturen der Lebenswirklichkeit unter der Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung (vgl. insgesamt zu diesem Merkmal: BVerfG, Urteil vom 10.12.1980, a. a. O., S. 306; Beschlüsse vom 31.05.1990, a. a. O., S. 180 und vom 09.11.1999, a. a. O., S. 308).

Der hessische Landesgesetzgeber hat mit dem Hessischen Altenpflegegesetz die Ausbildung für Altenpfleger und Altenpflegehelfer geregelt. Dabei hat er sich an den Regelungen des Krankenpflegegesetzes orientiert. Die Ausbildung findet im Rahmen eines Ausbildungsvertrages zwischen Auszubildenden und einer staatlich anerkannten Altenpflegeschule statt, wobei eine Ausbildungsvergütung gezahlt wird (§ 15 HAltPflG). Die Ausbildung besteht aus 1.600 Stunden theoretischem und 800 Stunden Unterricht im Rahmen der praktischen Ausbildung an der Altenpflegeschule. Hinzu kommen 2.200 Stunden Ausbildung in berufspraktischen Ausbildungsabschnitten bei zugelassenen stationären und teilstationären Einrichtungen der Altenpflege, zugelassenen ambulanten Pflegeeinrichtungen, einem Allgemeinkrankenhaus, möglichst mit geriatrischer Fachabteilung oder geriatrischem Schwerpunkt, einer geriatrischen Fachklinik oder einer geriatrischen Rehabilitationseinrichtung, sowie in einer psychiatrischen Klinik mit gerontopsychiatrischer Abteilung oder anderen Einrichtungen der gemeindenahen Psychiatrie sowie in Einrichtungen der offenen Altenhilfe (§ 4 Abs. 2 und 3 HAltPflG). Der Finanzierung der Kosten dieser Ausbildung - diese sind jedoch, wie bereits dargelegt, inzwischen vom Land Hessen aus der Umlage herausgenommen - sowie der Kosten der von den Altenpflegeschulen zu zahlenden Ausbildungsvergütung dient die in § 23 Abs. 2 HAltPflG vorgesehene Umlage. Als Grund nennt die Gesetzesbegründung die soziale Absicherung der Auszubildenden, ohne die geeigneter Nachwuchs für die Altenpflege in ausreichendem Maße nicht zu gewinnen sei (LT-Drs. 14/3298, A. S. 17).

Das Verwaltungsgericht hat in dieser Hinsicht bereits zu Recht Zweifel daran geäußert, dass die für die Umlage in Anspruch genommenen stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen diesem Zweck evident sachlich näher stehen als die Allgemeinheit der Steuerzahler. Dafür bieten keine vorgegebenen Strukturen der Lebenswirklichkeit unter Berücksichtigung von Rechts- und Sozialordnung eine Grundlage.

Das Sozialgesetzbuch XI nennt insofern in dem Programmsatz des § 8 Abs. 1 die pflegerische Versorgung der Bevölkerung eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe und beauftragt in § 8 Abs. 2 die Länder, die Kommunen, die Pflegeeinrichtungen und die Pflegekassen, unter Beteiligung des medizinischen Dienstes eine leistungsfähige, regional gegliederte, ortsnahe und aufeinander abgestimmte ambulante und stationäre pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu gewährleisten. Zwar schließt dies allein nicht aus, dass neben dem Allgemeininteresse auch ein spezifisches Gruppeninteresse gegeben ist. In den Regelungen des Sozialgesetzbuchs XI findet sich dies jedoch nicht. Die Möglichkeit der Berücksichtigung einer landesrechtlichen Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung der Altenpflegeschüler in den Pflegesätzen nach dem Abs. 3 des rückwirkend zum 1. Januar 1998 durch das Gesetz vom 29. Mai 1998 (BGBl. I S. 1188) eingeführten § 82a SGB XI dürfte dafür allein nicht genügen, da der Gesetzgeber nicht anlässlich der Einführung der Abgabe (oder sogar nachträglich) Voraussetzungen für eine besondere Sachnähe schaffen kann. Anders als bei der vom Bundesverfassungsgericht gebilligten Berufsbildungsabgabe (Urteil vom 10.12.1980, a. a. O.) lässt sich eine besondere Verantwortung der Gruppe der zugelassenen stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen für die Altenpflegeausbildung und Vergütung auch nicht aus gewachsenen Strukturen der Ausbildung folgern. Dort hatte das Bundesverfassungsgericht nämlich für das duale Berufsausbildungssystem mit den Lernorten Schule und Betrieb (Behörde) die spezifische Verantwortung für ein ausreichendes Angebot an betrieblichen Ausbildungsplätzen der Natur der Sache nach bei den Arbeitgebern gesehen und diese Verantwortung aus bereits historisch gewachsenen Wurzeln gefolgert (a. a. O., S. 312 ff.). Ausreichende Parallelen dazu zeigt die Ausbildung nach dem Hessischen Altenpflegegesetz nicht. Es fehlt zum einen an einer entsprechend gewachsenen Entwicklung der Ausbildung, zum anderen handelt es sich gerade nicht um eine duale Ausbildung mit einer spezifischen Verantwortung der Pflegeeinrichtungen zur Schaffung von Ausbildungsplätzen. Die Ausbildung findet nämlich unter der alleinigen Verantwortung der Altenpflegeschule statt, wenn auch einzelne praktische Ausbildungsabschnitte bei zugelassenen Pflegeeinrichtungen absolviert werden (§ 4 Abs. 2 HAltPflG). Allein das Interesse - auch - der zugelassenen stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen, in Zukunft über qualifizierte Pflegekräfte zu verfügen, unterscheidet sie nicht von anderen Gewerbezweigen und deren Interesse an genügend Arbeitskräftenachwuchs. Eine besondere Verantwortung für die Ausbildung folgt allein daraus nicht. Diese ergibt sich auch nicht aus der Tatsache, dass Teile der praktischen Ausbildung u. a. auch in zugelassenen stationären und teilstationären Einrichtungen der Altenpflege, sowie in zugelassenen ambulanten Pflegeeinrichtungen vorzusehen sind (§ 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 HAltPflG; so aber die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 14/3298, A. S. 17). Die alleinige Gesamtverantwortung für die Ausbildung trägt, wie bereits ausgeführt, die - staatliche anerkannte - Altenpflegeschule (§ 4 Abs. 3, § 5 HAltPflG).

Hinsichtlich der Sachnähe der umlagepflichtigen zugelassenen stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen ist aber auch zweifelhaft, ob sie dem mit der Umlage verfolgten Zweck näher stehen als andere - nicht in die Umlagepflicht einbezogene - Gruppen. Ginge man - wie der Gesetzgeber (LT-Drs. 14/3298, A. S. 17) - davon aus, dass sich die Sachverantwortung der in Anspruch genommenen Gruppe daraus ergeben soll, dass diese Einrichtungen für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben auf entsprechend ausgebildete Altenpfleger und Altenpflegehelfer angewiesen sind, wäre dies nur schlüssig, wenn nicht auch weitere Einrichtungen in nennenswertem Umfang diesen Personenkreis beschäftigten. Daran lässt aber bereits § 4 Abs. 2 und 3 HAltPflG selbst zweifeln. Dort sind nämlich als Tätigkeitsbereiche, in denen ebenfalls praktisch ausgebildet werden soll oder kann, Allgemeinkrankenhäuser mit geriatrischer Fachabteilung oder geriatrischem Schwerpunkt, geriatrische Fachkliniken, geriatrische Rehabilitationseinrichtungen, psychiatrische Kliniken mit gerontopsychiatrischer Abteilung, andere Einrichtungen der gemeindenahen Psychiatrie und Einrichtungen der offenen Altenhilfe genannt. Diese Institutionen werden in die Umlagepflicht jedoch nicht einbezogen, obwohl diese Bereiche in der Gesetzesbegründung bei der Begründung der Notwendigkeit der Regelung der Ausbildung ausdrücklich genannt werden (LT-Drs. 14/3298, A. S. 15). Weitere Einrichtungen, die Altenpfleger beschäftigen, aber nicht in die Umlagepflicht einbezogen sind, sind etwa der Medizinische Dienst der Krankenversicherung, der die Voraussetzungen der Pflegebedürftigkeit prüft und der gemäß § 18 Abs. 6 SGB XI seine Aufgaben "durch Ärzte in enger Zusammenarbeit mit Pflegefachkräften" wahrnimmt, Pflegedienste, die gemäß § 91 Abs. 1 SGB XI rein auf Kostenerstattungsbasis arbeiten, oder auch Pflegedienste, die nur für die private Pflegeversicherung arbeiten (vgl. insgesamt dazu: Neumann/Plantholz, a. a. O., S. 45 ff. m. w. N.). Auch der Bundesgesetzgeber ging bei der Einführung des § 82a SGB XI (rückwirkend zum 01.01.1998), der in Abs. 3 die Berücksichtigung einer Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung für Altenpflege- und Altenpflegehilfeschüler innerhalb der Pflegesätze ermöglichen soll, davon aus, dass die Umlage nicht nur den von den Pflegekassen zugelassenen Pflegeeinrichtungen auferlegt werde, sondern alle Einrichtungen erfasse, in denen typischerweise Altenpfleger und Altenpflegerinnen alte oder behinderte Menschen betreuen (BT-Drs. 13/8941, Anl. 2, S. 6).

Das zusätzlich für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe erforderliche Merkmal der "gruppennützigen" Verwendung der Umlage ist von den Schlussfolgerungen zum Merkmal der Sachnähe nicht zu trennen. Es verlangt, dass zwischen Belastung und Begünstigung durch eine Sonderabgabe eine sachgerechte Verknüpfung besteht (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.12.1980, a. a. O., S. 307; Beschluss vom 31.05.1990, a. a. O., S. 180). Fehlt es aber an der besonderen Sachverantwortung der in Anspruch genommenen Gruppe ist die Verwendung der aufgebrachten Mittel - hier zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung der Altenpflege- und Altenpflegehilfeschüler - nicht überwiegend im besonderen Interesse der Gruppe.

Da demnach aus verschiedenen Gründen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Umlagebescheides bestehen, ist die Beschwerde des Landes gegen die teilweise Aussetzung der Vollziehung durch das Verwaltungsgericht kostenpflichtig (§ 154 Abs. 2 VwGO) zurückzuweisen. Eine weitergehende Aussetzung war dem Verwaltungsgericht verwehrt, da es nicht über den eingeschränkten Antrag der Antragstellerin hinausgehen konnte. Die Kosten bezüglich des von den Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des Verfahrens hat nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes ebenfalls der Antragsgegner zu tragen, da er voraussichtlich auch insoweit unterlegen wäre (§ 161 Abs. 2 VwGO).

Die Höhe des Streitwertes ergibt sich aus den §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 (analog), 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -, die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung aus § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. Dabei ist das Verwaltungsgericht in seinen Gründen zwar zu Recht davon ausgegangen, dass im vorliegenden Verfahren der Betrag streitig ist, um den der im Bescheid festgesetzte Betrag den im Antrag der Antragstellerin genannten Betrag übersteigt. Denn nur insofern begehrte sie die Aussetzung der Vollziehung. Versehentlich hat das Verwaltungsgericht allerdings nicht ein Drittel des Betrages als Streitwert festgesetzt, hinsichtlich dessen die Antragstellerin die Aussetzung begehrt hat, sondern ein Drittel des übrigen Teilbetrags zugrunde gelegt, dessen Zahlung die Antragstellerin hingenommen hat.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).